Przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę w administracji publicznej

Niejednokrotnie do oceny, czy w tej materii mamy do czynienia z przejściem zakładu pracy zbyt pochopnie brane są ogólne mierniki, które w tym stanie rzeczy prowadzą do błędnych wniosków, a to zaś niesie za sobą daleko idące konsekwencje zarówno dla pracowników, jak i pracodawców. Fakt ten wynika zapewne z tego, że tego typu transformacji na płaszczyźnie jednostek sfery publicznej nie ma zbyt wielu, a jeśli już do nich dochodzi, podchodzi się do nich w taki sam sposób jak do przejęć zakładu pracy w sektorze prywatnym, co nie jest właściwym rozwiązaniem.

W niniejszym artykule zostaną wskazane i omówione te z kryteriów, które winny być brane pod uwagę przy ocenie czy w danym stanie rzeczy zaistniało przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę w obszarze administracji publicznej, gdyż częstokroć dochodzi w praktyce, do niewłaściwego stosowania kryteriów związanych z przejęciem zakładu pracy z sektora prywatnego i transponowaniem go bezrefleksyjnie do sektora do publicznego, w konsekwencji, czego dochodzi do rozbieżności choćby na płaszczyźnie orzeczniczej, ale również daleko idących problemów pracodawców oraz pracowników.

Na wstępie warto zaakcentować fakt tego, że w razie przekształceń na płaszczyźnie organów administracji publicznej często zdarza się, że ustawodawca przewiduje szczególne regulacje prawne określające zasady przechodzenia urzędników, jak i mienia do nowych struktur, wprowadzając w tym zakresie rozwiązania stanowiące lex specialis w stosunku do regulacji z art. 23¹ k.p.. Niemniej jednak nie jest to zasadą, przez co koniecznym jest pogłębiona analiza sytuacji, kiedy nie mamy wytycznych, regulujących zasady transferu.

Polecamy produkt: Jednolity Plik Kontrolny – praktyczny poradnik (wydanie II z dodatkiem specjalnym)

Sąd Najwyższy dokonując wykładni pojęcia przejęcie zakładu pracy, odniósł się w paru orzeczeniach do spraw, które dotyczyły podmiotów realizujących cele publiczne, przy okazji zwracając uwagę na element, jaki musi zaistnieć przy ocenie skuteczności przejścia w sektorze publicznym. W orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2010 roku (sygn. akt II PK 298/09, Legalis) dokonano wykładni, w której wskazano, że pojęcie przejścia zakładu pracy oznacza każde przejęcie zakładu pracy rozumianego przedmiotowo (placówki zatrudnienia) przez zakład pracy w ujęciu podmiotowym (pracodawcę). W przypadku zakładów o celach gospodarczych przy wyjaśnianiu istoty aktu „przejęcia” zasadnicze znaczenie mają elementy i uwarunkowania typu majątkowego. Natomiast nie mogą one odgrywać dominującej roli tam, gdzie dochodzi do przejęcia zakładu pracy realizującego cele społeczne, polityczne czy publiczne. W przypadku takich pracodawców (…), zasadniczymi elementami dla wyjaśnienia ich istoty, (jako pracodawcy), obok organizacji i majątku, są zadania. Ugruntowanie takiej właśnie interpretacji pojęcia „przejścia zakładu pracy na inny zakład” przez Sąd Najwyższy odnaleźć można także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 października 2003 r., I PK 456/02, OSNP 2004 Nr 19, poz. 335, Legalis, w którym wskazano, że w przypadku pracodawcy realizującego cele publiczne o przejściu zakładu pracy decyduje przede wszystkim przejęcie jego zadań.

Powyższe orzecznictwo służenie przesuwa więc ciężar na transfer zadań, uznając go jako jedną z głównych przesłanek do oceny, czy można mówić o przejęciu. Wszak charakter działalności podmiotów poddanych ocenie w niniejszej pracy, a de facto cel ich działalności determinuje obligatoryjną konieczność transferu zadań, przy wnioskach czy w ogóle zaistniały skutki z art. 23¹ k.p..

W tych rozważaniach warto wykorzystać również dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przy analizowaniu pojęcia transferu, w aspekcie podmiotów z obszaru administracji publicznej. Według orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości transferowi podlega jednostka organizacyjna zachowująca swoją tożsamość, a dla zachowania tej tożsamości samo przekazanie zadań to za mało. Wszak funkcjonowanie pracodawcy w sferze publicznej powoduje, że realizuje on misję publiczną, która zaś podkreśla wagę czynnika zadaniowego, co nie oznacza jednak, że stanowi on jedyne kryterium dla oceny zachowania jego tożsamości. W konsekwencji powyższego mogą pojawić się wątpliwości, a mianowicie czy do przejęcia pracodawcy publicznego wystarczy przejęcie przez niego samych tylko zadań i kompetencji przejmowanego pracodawcy publicznego, czy też dla powstania skutku z art. 23¹ k.p. konieczne jest, aby przejęciu zadań i kompetencji towarzyszyło jeszcze przejęcie składników majątkowych albo przejęcie pracowników posiadających kwalifikacje zawodowe odpowiednie do wykonywania przekazanych zadań. Podzielając jednak w tym zakresie stanowisko orzecznictwa Trybunału, samo ocenianie czy doszło do przejęcia przez fakt tylko i wyłącznie transferu zadań, nie będzie w pełni miarodajne, mając na względzie przede wszystkim charakter podmiotów, których niniejszy artykuł dotyczy. Koniecznym jest połączenie tej przesłanki jednak z czynnikiem ludzkim czy też materialnym. W związku z tym, w zależności od tego, na czym polegała działalność przejmowanego, przejście powinno pociągać za sobą oprócz przejęcia zadań - również uzupełniająco przejęcie substratu ludzkiego bądź materialnego. W wypadku jednostek, których zdolność do działania opiera się na pracy ludzkiej - a w zdecydowanej większości na tym oparty jest sektor publiczny, stwierdzenie tożsamości jednostki przed i po przejęciu zależy w decydującej mierze od stwierdzenia przejęcia większości pracowników. W wypadku jednostek, których funkcjonowanie opiera się głównie na składnikach materialnych - i tutaj jest to zdecydowanie mniejsza część sektora publicznego, decydujące jest przejęcie zasobów materialnych, nawet, gdy nie przejęto większości personelu.

---

Powyższy problem również został dostrzeżony przez polską judykaturę i tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2014, II PK 130/13, Legalis wyraźnie wskazano, że w razie przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę między organami publicznymi jednostki niemającej charakteru jednostki gospodarczej większe znaczenie przy ocenie, czy po przejściu jednostka ta zachowała tożsamość, ma przejście zadań, jakkolwiek również w takim wypadku samo przejście zadań, bez przejęcia większości pracowników, którzy zasadniczo konstytuują jednostkę wykonującą prerogatywy władzy publicznej, nie jest wystarczające do stwierdzenia przejścia zakładu lub części zakładu pracy w rozumieniu art. 23¹ k.p. W przywołanym orzeczeniu miała miejsce sytuacja, gdzie przejmowanie na podstawie przepisów rangi ustawy zadań o charakterze publicznoprawnym łączyło się z przejmowaniem wykonujących je pracowników na podstawie i w trybie powszechnych zasad określonych w art. 23¹ k.p., gdyż doszło do sytuacji, gdzie jeden podmiot administracji utracił swoje zadania, które ustawą przekazano do innego, co też pociągało za sobą konieczność przejęcia wykwalifikowanej kadry, jako tej, która zapewnia możliwość realizacji tych zadań.

Dla podsumowania tego problemu warto przywołać z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 28 marca 2013 r. III PZP 1/13, Legalis trafne i słuszne twierdzenie, że wyklucza się stosowanie art. 23¹ k.p. do tych sytuacji, gdy z ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że podmiot publiczny przejęty na podstawie aktu prawnego zadania i kompetencje będzie realizował wyłącznie przez własne wyspecjalizowane zasoby kadrowe, modyfikując (poszerzając) zakres obowiązków zatrudnionych przez siebie urzędników, bez konieczności zatrudniania pracowników innego podmiotu publicznego, którego zadania przejął, a więc gdy celem przeprowadzanej reorganizacji jest w istocie ograniczenie zatrudnienia w danej sferze publicznej. Przy takim założeniu, samo przejęcie zadań (kompetencji) od likwidowanej (znoszonej) jednostki organizacyjnej administracji publicznej przez inną jednostkę nie musi oznaczać przejęcia także pracowników wykonujących dotychczas te zadania w likwidowanej jednostce, jeżeli własne zasoby kadrowe jednostki przejmującej zadania są wystarczające do ich sprawnego i efektywnego wykonywania, bez uszczerbku dla ochrony praw i interesów obywateli. Taka reorganizacja administracji publicznej, której skutkiem jest ograniczenie zadań tej administracji, musi wiązać się ze zmniejszeniem zatrudnienia w sferze publicznej (ograniczeniem liczby pracowników), co oznacza w konsekwencji jedynie przejęcie samych zadań bez konieczności przejęcia pracowników wykonujących dotychczas te zadania.

Polecamy serwis: Obowiązki pracownika i pracodawcy

Powyższe rozważania wskazują na istotne znaczenie, więc substratu osobowego przy ocenie czy doszło do przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę w odniesieniu do podmiotów administracji publicznej. W związku z tym, zasadnym jest dokonanie stwierdzenia, że samo przejęcie zadań nie będzie stanowiło podstawy do zastosowania skutków z art. 23¹ k.p., gdyż pociągać musi ono bezwzględnie za sobą jeszcze dodatkowo przejęcie przede wszystkim zasobów kadrowych, czy też w mniejszej ilości przypadków zasobów materialnych. Jest to o tyle słuszna koncepcja, choćby mając na względzie twierdzenia profesora Janusza Borkowskiego, który wskazywał wprost na znaczenie substratu osobowego, twierdząc, że administracja to zespół ludzi tworzący pewną całość, mający wspólny cel działania, dysponujący uprawnieniami władczymi i zwiadowczymi oraz środkami rzeczowymi. Co za tym idzie, widać wyraźnie, że na problematykę przejęcia zakładu pracy w sferze publicznej koniecznym jest szersze spojrzenie, z uwzględnieniem przesłanki funkcjonalnej takiego podmiotu, w aspekcie interesu publicznego.

W przypadku zaś pracodawców prowadzących działalność gospodarczą, działających w sferze prywatnej przejście elementów majątkowych ma częstokroć zasadnicze znaczenie przy ocenie zaistnienia skutków transferu, co potwierdza chociażby wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 1994 r., sygn. I PRN 4/94, Legalis. Odróżnia to, więc wyraźnie takich pracodawców od pracodawców funkcjonujących w sferze publicznej.

---

Sposób transferu zadań pomiędzy podmiotami publicznymi jest kolejną przesłanką różnicującą przejęcie w aspekcie sektora prywatnego i publicznego. W tym zakresie na szczególną uwagę zasługuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22.01.2004 roku, sygn. akt I PK 288/03, Legalis, w którym stwierdzono, że akt normatywny przekazujący kompetencje pomiędzy organami administracji publicznej przesądza o przejęciu tych publicznych zadań, jako zakładu pracy lub jego części na podstawie art. 23¹ k.p., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przedstawione powyżej orzeczenie stanowi potwierdzenie utartego w orzecznictwie Sądu Najwyższego stanowiska, z którego wynika, iż przejmowanie na podstawie przepisów rangi ustawy zadań o charakterze publicznoprawnym łączy się automatycznie z przejmowanie pracowników wykonujących rzeczone zadania, na podstawie i w trybie powszechnych zasad określonych w art. 23¹ k.p., ergo brak takiego przekazania zadań w formie aktu prawnego nie pociąga za sobą automatycznie skutków z art. 23¹ k.p. Zdarza się, o czym już wspominano wcześniej, że ustawodawca w konkretnym akcie prawnym przenoszącym kompetencje publiczne wyłączy stosowanie art. 23¹ k.p., poprzez wprowadzenie odrębnej na ten cel regulacji tyczącej się pracowników, przy czym taka lex specialis aktu normatywnego w tym zakresie musi być wyartykułowana przez ustawodawcę w sposób wyraźny i szczegółowy. Co ważne jednak, taka regulacja na poziomie aktu prawego tycząca się pracowników nie powinna wprowadzać rozwiązań mniej korzystnych aniżeli wynikające z art. 23¹ k.p. Warto przywołać przykład takiego rozwiązania, który został zastosowany w ustawie z dn. 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna, w której z uwagi na rozmiar zmian, jakie za sobą ta ustawa pociągała, wprowadzono szczegółową regulacje związaną z dalszą sytuacją prawną pracowników zatrudnionych w podmiotach dotkniętych skutkiem reformy administracji. Przywołane orzeczenie zwraca uwagę jeszcze na jeden istotny aspekt oceny przejścia zakładu pracy, a mianowicie, wobec podmiotów administracji publicznej musi dojść do przejęcia zadań, w sposób wyraźnie zakreślony treścią aktu prawnego. Tylko prawidłowe w aspekcie formalnym przeniesienie obowiązków w obszarze tych podmiotów, może pociągać za sobą kwestie związaną z przejściem zakładu pracy.

W związku z powyższym, przy analizie kwestii tego, czy doszło do przejęcia zakładu pracy, kiedy dokonywany jest transfer zadań w obszarze administracji publicznej, winno się w pierwszej kolejności zweryfikować, czy aby zadań nie przekazano w drodze aktu prawnego, ewentualnie, czy też nie uległy zmianie akty prawne statuujące dane podmioty, w ten sposób, że jednemu nie zabrano pewnych zadań, innemu zaś te zadania przydzielono, poszerzając spektrum jego działalności. Na płaszczyźnie tego problemu koniecznym jest, więc podkreślenie tego, że inaczej zadania przejmuje się w sektorze prywatnym, inaczej w publicznym. Jeśli chodzi o sektor prywatny, mamy do czynienia z daleko idącą swobodą w tym zakresie. W sektorze zaś publicznym, jednostki w nim funkcjonujące nie mają swobody i dowolności w zakresie przekazywania sobie kompetencji i zadań. Wszak działając w interesie publicznym nie mogą czynić swobodnych przesunięć swoich obowiązków i zadań. Należy pamiętać o szeroko pojętym zakazie subdelegacji obowiązującym na płaszczyźnie administracyjnej, którą również odnosić należy do zadań, jakie ciążą na danych organach.

Zakres obowiązków i zadań spoczywający na danym podmiocie może zostać przeniesiony na inny lege artis tylko w postaci sformalizowanej i wyraźnie zwerbalizowanej. W tym obszarze nie może dochodzić do sytuacji, że przejęcie zadań trzeba wyinterpretować z jakiś faktów czy zdarzeń, a wręcz przeciwnie, musi być to dokonane w sposób wyraźny. O ile, więc w sektorze prywatnym, skutek w postaci przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę może nastąpić nawet w przypadku zdarzeń faktycznych, a nie prawnych, a więc bez istnienia formalnej podstawy prawnej, ( jak wskazuje prof. UG dr hab. Jakub Stelina, Komentarz. Kodeks Pracy pod redakcją prof. dr hab. Arkadiusz Sobczyk, wydawnictwo C.H. Beck, 2015 rok), o tyle w sektorze publicznym, przeniesienie obowiązków musi mieć sformalizowany tryb i być uzewnętrznione w formie aktu. Co ważne, to zadania ze sfery publicznej są skierowane wobec osób fizycznych, czy też ich wspólnot, jak i osób prawnych, a co za tym idzie ich dostępność pod kątem odbiorców musi być jasna i precyzyjna. Nie może być tak, że dochodzi do przekazania zadań między podmiotami publicznymi, a obywatel nie ma wiedzy, na jakiej podstawie teraz inny podmiot jest zobowiązany do pewnych działań, czy też uprawniony władczo do nich. Takie kwestie wymagają, więc formalnego przekazania zadań, aby nie było wątpliwości, choćby w tym, czy dany podmiot jest uprawniony do jakiś działań władczych czy nie wobec obywatela. Inaczej zaś wygląda kwestia związana z sektorem prywatnym, gdzie sposób przejęcia zadań między pomiotami nie ma de facto przełożenia na uprawnienia jak i obowiązki w sferze obywatelskiej. W tym zakresie dochodzi do zmian w aspekcie czysto gospodarczym i dla obywatela jest do de facto irrelewantne.

---

Podstawą prowadzenia działalności przez wszystkie jednostki sektora publicznego jest majątek. Jego posiadanie z oczywistych względów stanowi niezbędny wymóg prowadzenia działalności gospodarczej, wykonywania zadań́ jak i osiągania statutowych celów. W przypadku jednostek sektora publicznego ich majątek jest określany pojęciem mienia publicznego.

Jeśli dokonuje się oceny, czy doszło do wystąpienia skutków z art. 23¹ k.p. na płaszczyźnie podmiotów publicznych, nie może umykać z pola widzenia fakt, że jednostki sfery publicznej, nie mają swobody w dysponowaniu swoim majątkiem, gdyż jakiekolwiek przesunięcia, czy też działania w tym zakresie obwarowane są regulacjami prawnymi. Wymóg dbałości o mienie państwowe narzuca potrzebę̨ wprowadzenia i stosowania regulacji wynikającej z postanowień́ i unormowań́, które określają gospodarkę̨ majątkiem trwałym, inwentaryzację tego majątku oraz zasady odpowiedzialności za powierzone mienie.

Polecamy produkt: Karta Nauczyciela z komentarzem (PDF)

Przykładowo w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu gospodarowania składnikami majątku ruchomego powierzonego jednostkom budżetowym, zakładom budżetowym i gospodarstwom pomocniczym z dnia 21 maja 2010 r. (Dz.U. Nr 114, poz. 761) wprost zobowiązano jednostki do wykorzystania składników majątku ruchomego dla realizacji swoich zadań́ oraz do gospodarowania tymi składnikami w sposób oszczędny i racjonalny oraz do utrzymania składników tego majątku w stanie niepogorszonym z uwzględnieniem normalnego zużycia oraz do zapewnienia nad nimi efektywnego nadzoru. W § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia ustanowiono, że składniki rzeczowe majątku ruchomego jednostki mogą być wykorzystywane do jednoczesnej realizacji zadań innych jednostek, jeżeli nie ogranicza to wykonywania własnych zadań jednostki i nie powoduje powstania dodatkowych kosztów po jej stronie. Zapis przytoczony w zdaniu poprzednim winien być bezwzględnie brany pod uwagę przy ocenie charakteru i podstaw, na jakich jeden podmiot korzysta z majątku innego, celem wykonywania własnych zadań, tak, aby mając na względzie powyższy zapis, nie wyciągać z tego tytułu błędnych wniosków w aspekcie przejęcia mienia.

W związku z powyższym np. jeśli środki trwałe, które z jakiś względów stają się danemu podmiotowi czasowo lub stale zbędne, nie ma on wolnej ręki w zakresie dysponowania nimi. Sposób zagospodarowania składników rzeczowych majątku ruchomego nie jest, więc swobodną decyzją podmiotu, ale podlega regułom zakreślony w treści m.in w/w rozporządzenia. Fakt ten ma o tyle znacznie, że w sytuacji oceny przejęcia pracodawcy publicznego należy oceniać również czasami kwestie związaną z przejęciem majątku przy uwzględnieniu zapisów przepisów prawnych regulujących przedmiotowe kwestie. Może się okazać, że przekształcenie, jakie miało miejsce nie wywołuje skutku z art. 23¹ k.p., gdyż nie pociąga za sobą przejęcia substratu majątkowego, jako tego, który ma istotne znaczenie pod kątem zachowania tożsamości zakładu pracy i koniecznego do realizacji zadań, które podmiot przejął do wykonywania. W § 7 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia wskazano wyraźnie, że przy gospodarowaniu zbędnymi składnikami rzeczowymi majątku ruchomego uwzględnia się, w pierwszej kolejności, potrzeby innych jednostek. Stąd też niejednokrotnie może dochodzić do redukcji zatrudnienia w jednym podmiocie publicznym, a poszerzania działań innego podmiotu na bazie majątku tego podmiotu, któremu z różnych przyczyn czasowo stał się on zbędny. Ten, któremu część majątku czasowo stała się zbędna, nie może nic nie robić z tym majątkiem, mając na względzie obostrzenia prawne związane z gospodarką mieniem. Takie działanie z pozoru może prowadzić do wniosku, że doszło do wystąpienia skutków z art. 23¹ k.p., przy czym szersze spojrzenie na ten problem przy uwzględnieniu również specyfiki związanej z zarządzaniem majątkiem podmiotów publicznych prowadzić będzie do poprawnych wniosków. Jeśli pochylić się nad orzecznictwem sądów związanym z przejęciem zakładu pracy na płaszczyźnie administracji publicznej, nie odnoszą się one w ogóle do tej tematyki, jak i jej nie uwzględniają.

Zobacz serwis: Urlopy pracownicze

Przekazanie zadań nie może odbywać się w oderwaniu od substratu osobowego. Wszak przejęcie kadry pracowniczej konieczne jest z punktu widzenia prawidłowej realizacji przejętych zadań. W tym zakresie nadal aktualna i adekwatna pozostaje uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z 28.3.2013 r. III PZP 1/13, Biul. SN 2013, Nr 3, s. 21), Legalis, gdzie wyrażono pogląd, że "zniesienie jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z zakresu administracji publicznej i przekazanie tych zadań innej jednostce, posiadającej własne zasoby kadrowe wystarczające do ich wykonania, nie stanowi przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę w rozumieniu art. 23¹ § 1 KP.  Samo przejście zadań, bez przejęcia większości pracowników, którzy zasadniczo konstytuują jednostkę wykonującą prerogatywy władzy publicznej, nie jest wystarczające do stwierdzenia przejścia zakładu lub części zakładu pracy w rozumieniu art. 23¹ k.p. (wyroki SN z: 14 maja 2012 r., II PK 228/11, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 108 i cyt. w jego uzasadnieniu wcześniejsze orzecznictwo; 23 maja 2012 r., I PK 200/11, OSNP 2013, nr 5-6, poz. 52; z 11 kwietnia 2013 r., I PK 247/12;

Przy każdym przypadku związanym z przejściem zakładu pracy, każda sytuacja wymaga pogłębionej refleksji i indywidualnego podejścia. Niemniej jednak, jak wskazywano na wstępie, do podmiotów administracji publicznej nie można stosować mierników z zakresu sektora prywatnego, gdyż doprowadzi to do błędnych i brzemiennych w skutkach błędów.

Dołącz do nas na Facebooku!