Czy sąd jest związany prawomocną decyzją ZUS

Powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych. Ma to swoje źródło w prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także określona w Konstytucji RP idea podziału władz (art. 10). Jeśli zatem przez organ administracyjny – w tym ZUS – została wydana decyzja dotycząca praw lub obowiązków danej osoby, to w razie jej niezaskarżenia sąd musi mieć na względzie przy rozstrzyganiu innych spraw dotyczących tej osoby wynikający z niej stan prawny. Tak też wskazywał Sąd Najwyższy w wyroku z 29 stycznia 2008 r. (I UK 173/07, OSNP 2009/5–6/78), stwierdzając, że sąd ubezpieczeń społecznych jest związany ostateczną decyzją, od której strona ani nie wniosła odwołania w trybie art. 477⁹ k.p.c., ani nie podważyła jej skuteczności w inny prawem przewidziany sposób. Znajduje tu bowiem zastosowanie zasada domniemania prawidłowości aktów administracyjnych, zgodnie z którą wywołują one skutki prawne i wiążą inne organy państwowe, w tym sądy.

Zwracał na to uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 1998 r. (III SA 1103/97, niepubl.). Ma to istotne znaczenie praktyczne, gdyż uniemożliwia osobie niezadowolonej z takiej decyzji późniejsze jej podważanie w ramach innego postępowania sądowego. Zaniedbanie więc zaskarżenia decyzji ZUS mającej znaczenie niejako prejudycjalne uniemożliwia następnie kwestionowanie wynikających z niej skutków prawnych w innym postępowaniu. Ilustruje to następująca sytuacja: pewna osoba została decyzją ZUS wyłączona z ubezpieczeń społecznych i nie odwołała się od tej decyzji, nie rozumiała bowiem, jakie ma ona znaczenie. Gdy następnie wystąpiła o wypłatę zasiłku chorobowego, ZUS wydał decyzję odmowną uzasadnioną tym, że osoba ta nie ma prawa do tego zasiłku. W razie złożenia przez tę osobę odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych jej argumenty skierowane przeciwko decyzji dotyczącej wyłączenia z ubezpieczeń społecznych nie mogą być przez sąd uwzględnione, gdyż decyzja ZUS dotycząca wyłączenia z ubezpieczeń jest prawomocna i sąd musi uwzględniać wynikające z niej skutki.

Należy jednak podkreślić, że istnieją też wyjątki od zasady związania sądu prawomocną decyzją ZUS. Wielokrotnie zwracał na to uwagę Sąd Najwyższy, m.in. w wyroku z 10 czerwca 2008 r. (I UK 376/07, OSNP 2009/21–22/295), w którym stwierdził, że związanie sądu prawomocną decyzją ZUS nie jest całkowite. Uznał on bowiem, że sąd w postępowaniu cywilnym zobowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej, chyba że decyzja została wydana przez organ niepowołany lub w zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym prawie materialnym, względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i mimo jej formalnego nieuchylenia nie wywołuje skutków prawnych. Decyzja ZUS więc nie może wywoływać skutków prawnych mimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest dotknięta wadami godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Muszą to być jednak wady rażące.

Ilustruje to następująca sytuacja: pracownik zmarł wskutek wypadku przy pracy, a następnie kilka tygodni po jego śmierci ZUS wszczął postępowanie dotyczące wyłączenia go z ubezpieczenia społecznego i – nie zawiadamiając o tym nikogo – wydał decyzję, w której wyłączył go z ubezpieczeń społecznych. Po upływie jakiegoś czasu wdowa po tym pracowniku zwróciła się do ZUS o przyznanie jej wypadkowej renty rodzinnej po zmarłym mężu. ZUS wydał decyzję, w której odmówił tego świadczenia z uwagi na to, że zmarły mąż został wyłączony z ubezpieczeń społecznych. Wdowa odwołała się do sądu, podnosząc, że nic jej nie wiadomo, aby zmarły mąż został wyłączony z ubezpieczeń społecznych. Sąd powinien uznać, że decyzja dotycząca wyłączenia pracownika z ubezpieczeń społecznych wydana po jego śmierci bez udziału jego następców prawnych nie może wywoływać skutków prawnych wobec oczywistego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, i przyznać wdowie wypadkową rentę rodzinną.

Należy jednak zaznaczyć, że w praktyce takie sytuacje nie zdarzają się często. Tym bardziej że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego. Tylko w wyjątkowych wypadkach kontrola sądowa decyzji organu rentowego przeprowadzana jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadę posiłkowego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych wyrażono też w art. 180 k.p.a. Zasadniczo postępowanie sądowe w tych sprawach skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania.

Sąd ubezpieczeń społecznych jako sąd powszechny może – i powinien – dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania. Stwierdzenie takiej wady jednak następuje tylko do celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania. W przypadkach innych wad konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego (art. 156 § 1 k.p.a). Tak też wskazywał Sąd Najwyższy w wyroku z 14 stycznia 2010 r. (I UK 252/09, niepubl.). Istotne jest również to, że w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego sąd nie został wyposażony w możliwość stwierdzania nieważności decyzji organu rentowego. Ponadto sąd I instancji w tego rodzaju sprawach nie ma też uprawnienia do uchylania tych decyzji mimo stwierdzenia ich wadliwości. Może bowiem je tylko merytorycznie zmienić lub – uznając, że są one prawidłowe – oddalić odwołanie ubezpieczonego.

Chcesz dowiedzieć się więcej, sięgnij po nasze publikacje

KOMPLET: VAT zmiany od 1 lipca 2021 + JPK_VAT + VAT w e-commerce

Tylko teraz

99,00 zł

119,70 zł

Przejdź do sklepu