Odwołanie od decyzji administracyjnej inspektora pracy

Odwołanie od decyzji inspektora pracy - dwie instancje

Postępowanie przed organami inspekcji pracy realizuje wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pierwszą instancję stanowi inspektor pracy – drugą – okręgowy inspektor pracy. Od decyzji organu II instancji dalsza droga odwoławcza nie przysługuje.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r[1]., z art. 17 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, iż zarówno inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, jak i okręgowi inspektorzy pracy są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Inspektor pracy nie jest zatem tylko pracownikiem podlegającym okręgowemu inspektorowi pracy. Jest organem uprawnionym, w myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 do wydawania we własnym imieniu decyzji w zakresie określanym w art. 11 pkt 1-4 oraz 6 i 7 oraz art. 11a, nazywanych nakazami. Organem odwoławczym od nakazów inspektora pracy ustanowiono w art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy okręgowego inspektora pracy.

W myśl art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy od decyzji inspektora pracy wydanej w formie pisemnej lub stanowiącej wpis do dziennika budowy, podmiotowi kontrolowanemu przysługuje odwołanie do okręgowego inspektora pracy. Postępowanie odwoławcze, które toczy się przed okręgowym inspektorem pracy uregulowane jest w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego[2]. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot – stronę[3].

Stronie, na podstawie art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

Warunki wniesienia odwołania

Odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć "instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji"[4].

Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przy czym w doktrynie[5] podnosi się, że odwołanie powinno spełniać wymogi formalne podania, co oznacza, że powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Ponadto, podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.

Z kolei w ocenie NSA[6], "pomijając przepisy szczególne i konieczność zachowania terminu, jedynym formalnym wymogiem odwołania jest przejaw niezadowolenia strony z wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Ale nawet ten wymóg musi prowadzić do wniosku, iż odwołanie winno mieć związek z decyzją organu pierwszej instancji, niezadowolenie strony bowiem musi być skierowane przeciwko któremuś z elementów składających się na wydaną decyzję".

W judykaturze zauważa się, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy i ewentualnie dopytać stronę. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika, jaki jest rodzaj pisma. W razie wątpliwości co do intencji strony obowiązkiem organu administracji jest zgodnie z art. 9 KPA udzielać stronie informacji i wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z tytułu nieznajomości prawa[7].

Jak wnieść odwołanie?

Zgodnie z regulacjami zawartymi w KPA, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W przypadku PIP, odwołanie do okręgowego inspektora pracy wnosi się za pośrednictwem inspektora pracy, który wydał decyzję. Organ PIP, który wydał decyzję, jeżeli uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jeśli w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, nie wyda nowej decyzji w wyniku przeprowadzonej autokontroli, to wtedy obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.

Termin na wniesienie odwołania

Art. 129 § 2 KPA stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zapisu tego nie stosujemy jednak w odniesieniu do odwołania od decyzji PIP, bowiem art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy ustala termin 7 dni, od daty otrzymania decyzji, na wniesienie odwołania od nakazu. Takie też pouczenie zawiera nakaz wydany przez inspektora pracy. Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy przewiduje więc krótszy termin na wniesienie odwołania. Należy o tym pamiętać, bowiem nie zwrócenie uwagi na mniej korzystne dla odwołującego się zapisy ustawy o PIP, będą skutkować wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Zdaniem NSA, uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianemu w art. 134 KPA[8].

Zgodnie z wyr. WSA z 31.10.2019 r.[9], stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości.

Przykład:

Inspektor Pracy nakazał na podstawie decyzji administracyjnej, zakończyć rozpoczęte postępowanie powypadkowe dotyczące zdarzenia wypadkowego, termin wykonania wyznaczono do dnia 23 grudnia 2020 r. Decyzja ta została doręczona pracodawcy w dniu 9 grudnia 2020 r. W dniu 22 grudnia 2020 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) zostało złożone odwołanie od decyzji zawartej w nakazie pracy. Okręgowy Inspektor Pracy, zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wyznaczając jednocześnie 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Strona zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji zawartej w nakazie Inspektora Pracy, wnioskując jednocześnie o wstrzymanie wykonania ww. nakazu do czasu rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu pracodawca wskazał, że złożenie odwołania z opóźnieniem wynikało z sytuacji nadzwyczajnej, wyjątkowej i nieprzewidzianej, ściśle związanej z panującą sytuacją epidemiczną. Wyjaśnił, że niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania w terminie wynikało z podjęcia decyzji o odizolowaniu się na kilkudniowy okres od 15 do 22 grudnia 2020 r., z uwagi na styczność z osobą, u której potwierdzono przypadek zakażenia wirusem COVID-19. Nie chcąc narażać osób ze swojego otoczenia tymczasowo zaniechał wszelkich kontaktów. Oświadczył nadto, że w jego najbliższym otoczeniu nie było osoby, która mogłaby w jego imieniu nadać odwołanie w placówce operatora pocztowego, gdyż wszyscy domownicy przebywali na kwarantannie. Decyzja o pozostaniu w domu była podyktowana świadomą obawą możliwości narażenia innych osób na zakażenie. W związku z tym, niedochowanie terminu do złożenia odwołania zaistniało bez jego winy, ponieważ udanie się do urzędu pocztowego mogło narazić inne osoby ma zakażenie wirusem COVID-19 i byłoby nieodpowiedzialne. Po zakończeniu okresu "autoizolacji" niezwłocznie udał się do urzędu pocztowego celem nadania odwołania, dlatego uchybienie terminu było nieznaczne.

Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Rzeszowie[10]. Zdaniem Sądu skarżący wobec świadomości upływu terminu do wniesienia odwołania, a także towarzyszącej temu świadomości ewentualności zarażenia się wirusem, nie podjął jakichkolwiek działań, które mogłoby doprowadzić do uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia terminu. Strona nie poinformowała też Organu telefonicznie o przyczynach skutkujących brakiem możliwości zachowania terminu do wniesienia odwołania. Nawiązanie prostego w realizacji kontaktu telefonicznego z Inspekcją świadczyłoby o zachowaniu wymaganych w tych okolicznościach standardach staranności. Przedsiębiorca nie skorzystał też z dopuszczalnej w podawanych przez niego okolicznościach możliwości złożenia odwołania za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Złożenie odwołania drogą elektroniczną bez wymaganego prawem podpisu nie skutkowałoby odrzuceniem odwołania, lecz, skierowaniem do wnoszącego środek odwoławczy wezwania o uzupełnienie odwołania o podpis kwalifikowany, podpis zaufany albo podpis osobisty na podstawie art. 64 § 2 KPA ( art. 63 § 3a pkt 1 KPA).

Wstrzymanie wykonania decyzji

Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, nie dotyczy to przypadków, gdy:

1. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108); Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
2. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Natychmiastowemu wykonaniu, z mocy ustawy o PIP, podlegają nakazy w następujących sprawach:

• nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji;
• nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;
• zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;
• nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji.

Decyzje organu odwoławczego

Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3. umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Od nowej decyzji służy stronom odwołanie.

Zakaz reformationis in peius

Zgodnie z dyspozycją art. 139 KPA, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 KPA, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej";[11]

Konkluzja

Pracodawca może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez inspektora pracy, w terminie zawitym, 7 dni od dnia otrzymania tejże decyzji. Wniesienie odwołania nie wiąże się z obowiązkiem wniesienia wpisowego, ani też obowiązkiem uiszczenia opłat skarbowych. Wystarczy jeśli z pisma, będzie wynikało z czym nie zgadza się odwołujący. Warto jednakże wskazać, czego się żąda, aby organ mógł sprawnie i szybko rozpatrzeć naszą sprawę. Podobnie, trzeba pamiętać o złożeniu podpisu pod odwołaniem.

Natomiast w razie „przegapienia” terminu na wniesienie odwołania, należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, prośbę o przywrócenie terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W złożonej prośbie należy uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez winy odwołującego.

Wniesienie odwołania od decyzji z którą się nie zgadzamy, nie jest zatem tak trudne i skomplikowane, jak się może wydawać. Przepisy procedury administracyjnej nie nakładają na odwołującego się nadmiernych rygorów formalnoprawnych i obciążeń, które utrudniałyby mu wniesienie odwołania. Jest to bowiem czynność nie wymagająca wiedzy prawniczej, wystarczy wiedza „przeciętnego zjadacza chleba”.

[1] I OSK 753/11,

[2] Art. 127 -140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

[3] P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2017, s.342

[4] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2013, s. 378

[5] R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021

[6] Wyr. NSA w Gdańsku z 28.1.1998 r., I SA/Gd 735/96, Legalis

[7] Wyr. WSA z siedzibą w Gorzowie Wlkp. z 15.1.2020 r., II SA/Go 842/19, Legalis

[8] Wyr. NSA z 21.3.1997 r., SA/Łd 2990/95, Legalis; wyr. WSA z 6.4.2008 r., IV SA/WA 492/08, Legalis

[9] Wyr. WSA z siedzibą w Krakowie z 31.10.2019 r., III SA/Kr 867/19, Legalis

[10] Wyr. z dnia 21 czerwca 2021 r.,II SA/Rz 413/21

[11] wyr. WSA w Warszawie z 5.5.2008 r. (IV SA/Wa 475/08, niepubl.)