Nakazy PIP a decyzje administracyjne z KPA

Decyzje pisemne wydawane przez inspektora pracy z zakresu bhp

Inspektor pracy na podstawie zapisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych zwanych w nomenklaturze ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nakazami. Definicja nakazu jest tożsama z definicją decyzji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym istnieją odrębności co treści decyzji i nakazu, wynikające z odmiennych uregulowań prawnych w tym zakresie.

Nakaz PIP - czym jest?

Nakaz jest zatem decyzją administracyjną czyli jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, w: SPA, t. 3, 2014, s. 209; wyr. NSA we Wrocławiu z 8.2.1983 r., SA/Wr 559/82, ONSA 1983, Nr 1, poz. 3; B. Adamiak, Glosa do wyr. NSA z 21.2.1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, Nr 11, poz. 222; post. SKO we Wrocławiu z 29.4.1997 r., SKO 4221/58/97, OSS 1997, Nr 3, poz. 74; wyr. NSA z 5.3.1998 r., IV SA 964/96, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 1.8.2007 r., VII SA/Wa 566/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 13.5.2011 r., I SA 57/11, niepubl.; wyr. SA w Katowicach z 5.4.2013 r., III AUa 1056/12, niepubl.; wyr. WSA w Gdańsku z 28.8.2014 r., III SAB/Gd 66/14, Legalis), dotyczącym podmiotu niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (post. WSA w Białymstoku z 30.11.2004 r., II SAB/Bk 20/04, Legalis).

Nakaz wydawany jest przez inspektora pracy w ściśle określonych przypadkach wynikających z zapisów ustawy. Najczęściej dotyczy zagadnień z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, ale może również regulować kwestie związane z wypłatą wynagrodzenia za pracę. Pod pojęciem przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy należy rozumieć przepisy Kodeksu pracy, w szczególności działu dziesiątego (określającego wymogi stawiane obiektom budowlanym i pomieszczeniom pracy, pomieszczeniom higieniczno-sanitarnym, maszynom i innym urządzeniom technicznym, itp.) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jego podstawie.

Nakaz inspektora pracy - jaka forma?

Nakazy mogą mieć formę:

1. decyzji ustnej (ich treść oraz informacje o sposobie realizacji zostają zawarte w protokole z kontroli);
2. wpisu do dziennika budowy;
3. decyzji na piśmie[1].

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi, że decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Ustawa o PIP wymienia wszystkie niezbędne elementy omawianej decyzji.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r.,I OSK 753/11), przyjmuje się, że ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art. 107 KPA. Potwierdza to unormowanie zawarte w art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, który stanowi, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi więc lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia cytowanej ustawy należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy KPA.

Decyzja inspektora pracy a uzasadnienie faktyczne i prawne

Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok z dnia 1 września 2010 r., I OSK 370/10) skoro zatem składniki decyzji inspektora pracy zostały enumeratywnie wymienione w art. 34 ust. 2 ustawy o PIP i w tym zakresie nie ma zastosowania art. 107 KPA, to decyzja inspektora pracy nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego w znaczeniu kodeksu postępowania administracyjnego. Nieodzownym elementem decyzji inspektora pracy jest zatem nie wyjaśnienie, a jedynie określenie podstawy prawnej, czyli wskazanie przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu. Ponadto nakaz musi zawierać rozstrzygnięcie, czyli precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sformułowanie zakresu przyznanych praw lub nałożonych obowiązków.

Podstawa wydania decyzji administracyjnej

Należy także wskazać, że w judykaturze przyjmuje się, że art. 104 KPA nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji publicznej. Tym samym art. 11 ustawy o PIP nie może stanowić jedynej i samodzielnej podstawy prawnej wydania nakazu przez inspektora pracy. Podstawę wydania nakazu może stanowić tylko przepis prawa materialnego (wyr. NSA z 13.7.1999 r. (I SA 1658/98, niepubl.); wyr. WSA w Warszawie z 25.7.2006 r. (III SA/Wa 207/06, Legalis), odnoszące się do art. 104 KPA. Nie można więc domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 KPA, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyr. WSA w Warszawie z 4.12.2008 r., I SA/Wa 708/08, Legalis; Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA z 20.8.1990 r., II SA 467/90, OSP 1992, Nr 5, poz. 121).

Treść decyzji PIP - rozstrzygnięcie

Ustawa o PIP nie zawiera definicji pojęcia "treści decyzji" i nie zawiera żadnych kryteriów pozwalających na ustalenie jego zakresu. Jednakże zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009r., I OSK 381/08, treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie. Zatem nakaz wydany przez inspektora pracy powinien zawierać rozstrzygnięcie, czyli konkretny, wydany w trybie rozkazującym sposób ukształtowania sytuacji prawnej adresata do którego został skierowany.

Nie powinno budzić wątpliwości, iż decyzja, o jakiej mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, wydawana "w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli" powinna się opierać na ustaleniach kontroli, co do których nie wniesiono w ogóle zastrzeżeń lub je wniesiono, ale nie zostały uwzględnione przez kontrolującego. Inaczej bowiem decyzja zawierająca nakazy odpowiadające treści art. 11 ustawy zostanie oparta na wątpliwej podstawie faktycznej, wręcz należałoby przyjąć, iż istotnych ustaleń faktycznych, niezbędnych do jej podjęcia - w takim przypadku – brak – Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2009 r., IV SA/Wr 501/08.

Nakazy i zakazy PIP (art. 11 ustawy o PIP)

W myśl art. 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy: w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione odpowiednio do:

1. nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie w przypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;
2. nakazania: wstrzymania prac lub działalności, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace lub prowadzących działalność; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;
3. nakazania wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;
4. zakazania wykonywania pracy lub prowadzenia działalności w miejscach, w których stan warunków pracy stanowi bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu;
5. nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju;
6. nakazania ustalenia, w określonym terminie, okoliczności i przyczyn wypadku;
7. nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach.

Nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie

Nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie jest najczęściej stosowanym środkiem prawnym przez inspektorów pracy. W drodze tego nakazu inspektor pracy zobowiązuje adresata decyzji do usunięcia stwierdzonych uchybień występujących w zakresie bhp, w ustalonym przez niego odgórnie terminie. Ustawa nie precyzuje pojęcia "ustalony termin", jednakże chodzi o termin rozsądny, związany ze stwierdzonym naruszeniem, zagrożeniem dla zdrowia i życia pracowników, a także realną możliwością wykonania przez pracodawcę nałożonych w nakazie obowiązków[2].

Decyzje usunięcia naruszeń dotyczących przepisów i zasad bhp odnoszą się do kwestii uregulowanych m.in. w dziale dziesiątym kodeksu pracy czy też w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Przedmiotem nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie mogą być w szczególności kwestie badań lekarskich pracowników, szkoleń wstępnych i okresowych oraz kontrolnych w zakresie bhp, oceny ryzyka zawodowego, stanu technicznego maszyn i urządzeń, obiektów budowlanych oraz pomieszczeń pracy, środków higieniczno-sanitarnych, instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczących: stosowanych w zakładzie procesów technologicznych oraz wykonywania prac związanych z zagrożeniami wypadkowymi lub zagrożeniami zdrowia pracowników; obsługi maszyn i innych urządzeń technicznych; postępowania z materiałami szkodliwymi dla zdrowia i niebezpiecznymi; udzielania pierwszej pomocy.

Dla przykładu:

Inspektor pracy nakazem zobowiązał do zapewnienia ratownikom świadczącym pracę na kąpieliskach pomieszczeń higieniczno-sanitarnych obejmujących: szatnię, umywalnię, toaletę i natrysk z ciepłą wodą do mycia w określonym terminie. WSA do którego trafiło odwołanie, uznał, że pracodawca ma obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych i nie ulega to wątpliwości. Decyzja została zatem wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jednakże, zdaniem Sądu, brak pełnej oceny rodzaju wykonywanej pracy przez ratowników wodnych oraz warunków jej wykonywania przez organy PIP doprowadził do sytuacji, w której nie tylko nadmiernie ogólnie został sformułowany nakaz, ale również wyznaczony termin jest nieodpowiedni do wykonania obowiązku, tym bardziej, że wymaga poczynienia nakładów inwestycyjnych. W związku z tym Sąd uchylił ją ze względu na jej wadliwość proceduralną

Nakaz wstrzymania prac lub działalności oraz skierowanie do innych prac

Inspektor pracy uprawniony jest do nakazania wstrzymania prac lub działalności, gdy stwierdzi naruszenia powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników zatrudnionych przy ich wykonywaniu. W nauce prawa (A. Świątkowski, Kodeks pracy. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2018) przyjmuje się, ze „pojęcie "bezpośrednie zagrożenie" zostało użyte przez ustawodawcę dla oznaczenia prawdopodobieństwa zmaterializowania się zagrożenia. Bezpośrednie zagrożenie to takie, które może wystąpić. Brak jest w komentowanym przepisie wskazówek, które mogłyby zostać użyte dla pomiaru zagrożenia”.

Decyzją wstrzymania prac lub działalności inspektor pracy ma zapobiec zagrożeniu dla życia i zdrowia pracownika. Decyzja ta ma wyeliminować możliwość wystąpienia wypadku przy pracy. Inspektor pracy, widząc w trakcie czynności kontrolnych, wykonywanie prac w sposób niezgodny z przepisami bhp, z powodu nie zapewnienia odpowiednich warunków bhp przez pracodawcę, ma prawo wstrzymać pracę danej (konkretnej) maszyny lub urządzenia. Pracodawca jest obowiązany zapewnić, aby stosowane maszyny i inne urządzenia techniczne zapewniały bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w szczególności zabezpieczały pracownika przed urazami, działaniem niebezpiecznych substancji chemicznych, porażeniem prądem elektrycznym, nadmiernym hałasem, działaniem drgań mechanicznych i promieniowania oraz szkodliwym i niebezpiecznym działaniem innych czynników środowiska pracy. W razie, gdy stosowane maszyny i inne urządzenia techniczne nie zapewniają bezpieczeństwa pracownikowi i nie spełniają ww. wymagań wtedy inspektor pracy wydaje decyzję wstrzymania prac.

Nakaz ten podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.

W oparciu o przepis art. 11 pkt 2 ustawy o PIP inspektor pracy może wydać również nakaz skierowania do innych prac. Nakaz ten ma zastosowanie do sytuacji, w której pracownicy świadczą pracę wbrew zakazom wynikającym z prawa pracy w szczególności przy pracach wzbronionych, szkodliwych bądź niebezpiecznych, dla przykładu dotyczy to kobiet w ciąży czy też pracowników młodocianych, którzy wykonują prace objęte wykazem prac wzbronionych dla kobiet czy młodocianych. Ponadto zakres przedmiotowy nakazu obejmuje sytuacje wykonywania pracy przez pracownika nie posiadającego właściwego przeszkolenia do wykonywania konkretnych prac wynikającego z przepisów bhp lub sytuacji, gdy z zaświadczenia, wystawionego przez uprawnionego lekarza, wynikają przeciwwskazania lekarskie do wykonywania pracy tego rodzaju przez niego.

Nakaz ten, tak jak i nakaz wstrzymania prac, podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 11 pkt 2 ustawy.

Dla przykładu:

Uprawnienia pracowników do obsługi wszelkich agregatów tynkarskich określone są przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2001 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas eksploatacji maszyn i innych urządzeń technicznych do robót ziemnych, budowlanych i drogowych (Dz.U. Nr 118, poz. 1263). Rozporządzenie to w § 23 przewiduje, że maszyny robocze o których mowa w załączniku Nr 1 do rozporządzenia (w grupie IV pod poz. 10 są tam wymienione agregaty tynkarskie) mogą być obsługiwane wyłącznie przez osoby, które ukończyły szkolenie i uzyskały pozytywny wynik sprawdzianu przeprowadzonego przez komisję powołaną przez Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego. Pracownik świadczący prace na rzecz pracodawcy nie ukończył szkolenia i nie uzyskał pozytywnego wyniku sprawdzianu przeprowadzonego przez komisję powołaną przez Instytut Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego w Warszawie. W takiej sytuacji nie posiadał on uprawnień do obsługiwania agregatu tynkarskiego, dlatego decyzja, nakazująca skierowanie go do prac innych, niż obsługa agregatu tynkarskiego w świetle brzmienia przepisu art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest, zdaniem WSA w pełni uzasadniona[3].

W doktrynie zauważa się, że w odróżnieniu od decyzji usunięcia naruszeń, które dotyczą przepisów oraz zasad bhp, decyzje wstrzymania robót i skierowania do innych prac nie mogą wkraczać w obszar zasad bhp[4].

Nakaz wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń

Inspektor pracy, zgodnie z dyspozycją art. 11 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy może wydać decyzje wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń wówczas, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, np. brak osłony części wirujących maszyny, fatalny stan techniczny maszyny itp. Nakaz wstrzymania eksploatacji maszyn i urządzeń podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

Dla przykładu:

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy nakazał pracodawcy/kierownikowi budowy, aby na placu budowy przy stacji paliw wstrzymał eksploatację dwóch kolumn rusztowań budowlano – montażowych, metalowych typu Warszawa, których pomosty robocze znajdują się na wysokości około 3 do 4 m nad poziomem terenu, posadowionych przy wiacie wznoszonej stacji paliw do czasu: zapewnienia pełnych pomostów roboczych między ramami rusztowań, zapewnienia poręczy zabezpieczających przed upadkiem z wysokości, zapewnienia desek krawężnikowych, zapewnienia stabilnego posadowienia, zapewnienia pełnej stateczności konstrukcji czy zakotwienia rusztowań, zgodnie z instrukcją montażu, okazania protokołu technicznego odbioru rusztowania przez uprawnione osoby. Pracodawca odwołał się od nakazu, powołując się na to, że urządzenia, których dotyczy nakaz, nie były i nie są eksploatowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Białymstoku, w wyroku z dnia 26 marca 2015 r., (II SA/Bk 36/15) utrzymał decyzję w mocy. Zdaniem sądu, organ PIP prawidłowo ustalił, że na terenie budowy nie spełniono wymagań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, co uzasadniało zastosowanie art. 11 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym Inspektor Pracy jest uprawniony wstrzymać eksploatację maszyn i urządzeń w sytuacji, gdy ich eksploatacja powoduje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Sąd powołał się w uzasadnieniu, ponadto na zapisy § 112 i 114 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401 ze zm.), zgodnie z którymi rusztowania należy ustawiać na podłożu ustabilizowanym i wyprofilowanym, ze spadkiem umożliwiającym odpływ wód opadowych, zaś rusztowania i ruchome podesty robocze powinny: posiadać pomost o powierzchni roboczej wystarczającej dla osób wykonujących roboty oraz do składowania narzędzi i niezbędnej ilości materiałów; posiadać stabilną konstrukcję dostosowaną do przeniesienia obciążeń; zapewniać bezpieczną komunikację i swobodny dostęp do stanowisk pracy; zapewniać możliwość wykonywania robót w pozycji niepowodującej nadmiernego wysiłku; posiadać poręcz ochronną; posiadać piony komunikacyjne.).

Zakaz wykonywania pracy lub prowadzenia działalności

Na podstawie art. 11 pkt 5 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy do decyzji okręgowego inspektora pracy należy wydanie decyzji nakazania, w przypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników lub osób fizycznych wykonujących pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, zaprzestania prowadzenia działalności bądź działalności określonego rodzaju; Okręgowy inspektor pracy decyzję wydaje z własnej inicjatywy lub na wniosek inspektora pracy w sytuacji, gdy występuje nie budzące wątpliwości, stałe zagrożenie dla życia i zdrowia wszystkich pracowników, którego nie da się wyeliminować poprzez w drodze zastosowania innych środków prawnych przewidzianych dla inspektora pracy na przykład poprzez podjęcie nakazu terminowego[5].

Dla przykładu:

OIP wydał nakaz zakazującego prowadzenia działalności określonego rodzaju firmie zajmującej się sortownią odpadów, w zakresie wymagań zasadniczych. Podstawą wydania nakaz zakazującego prowadzenia działalności określonego rodzaju były następujące ustalenia:

• pracodawca nie zapewnił w sortowni odpadów spełniających wymagania przepisów odpowiednich obiektów budowlanych,
• pracodawca nie zapewnił w sortowni odpadów odpowiednich dla tego rodzaju prowadzonej działalności, pomieszczeń higieniczno - sanitarnych - szatni, umywalni, jadalni i pomieszczenia do ogrzewania pracowników, a także nie zapewnił odpowiedniej ilości wody zdatnej do picia i celów higieniczno - sanitarnych, gospodarczych i przeciwpożarowych,
• pracodawca nie zapewnił bezpiecznej pracy pracowników obsługujących dwa przesiewacze do odpadów, własnej produkcji, nieposiadających żadnej dokumentacji technicznej,
• pracodawca nie zapewnił w sortowni odpadów odpowiednich urządzeń technicznych zapobiegających zanieczyszczeniu lub skażeniu powietrza, gruntu oraz wód w sortowni odpadów,
• pracodawca nie zapewnił w sortowni odpadów odpowiedniego oświetlenia i odpowiedniego stanu technicznego zewnętrznego przyłącza elektrycznego, a także właściwej i bezpiecznej, wewnętrznej instalacji elektrycznej wraz z podłączeniami do urządzeń technicznych.

Pracodawca wniósł odwołanie od zakazu, w którym nie kwestionował ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Podniósł natomiast, iż organ zastosował zbyt radykalne rozwiązania prawne, bowiem poprawę warunków pracy w jego zakładzie można byłoby osiągnąć stosując nakazy zobowiązujące do usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., (II SA/Wa 525/08) utrzymał zakaz w mocy, uznając, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy w sposób trwały zagrażał życiu lub zdrowiu pracowników zatrudnionych w tej firmie.

Nakaz ustalenia w wyznaczonym terminie okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy

W razie wypadku przy pracy pracodawca jest obowiązany podjąć niezbędne działania eliminujące lub ograniczające zagrożenie, zapewnić udzielenie pierwszej pomocy osobom poszkodowanym i ustalenie w przewidzianym trybie okoliczności i przyczyn wypadku oraz zastosować odpowiednie środki zapobiegające podobnym wypadkom[6].

w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy odbywa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 1 i 2 KP. Okoliczności i przyczyny wypadku ustala powoływany przez pracodawcę zespół powypadkowy, w skład którego wchodzi pracownik służby bezpieczeństwa i higieny pracy oraz społeczny inspektor pracy.

Postępowanie w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy kończy się zatwierdzeniem protokołu powypadkowego przez pracodawcę (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Uznanie bądź nieuznanie konkretnego zdarzenia za wypadek przy pracy czy wypadek zrównany z wypadkiem przy pracy w protokole powypadkowym jest wyrazem stanowiska pracodawcy. Nieuznanie zdarzenia za wypadek przy pracy powinno być szczegółowo uzasadnione, ze wskazaniem dowodów stanowiących podstawę takiego stwierdzenia (§ 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Ponadto z stosownie do treści § 11 ust. 4 tego rozporządzenia zespół powypadkowy zapoznaje z treścią protokołu powypadkowego członków rodziny zmarłego pracownika, oraz poucza ich o prawie zgłaszania uwag i zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole powypadkowym.

Po ustaleniu okoliczności i przyczyn wypadku zespół powypadkowy sporządza - nie później niż w terminie 14 dni od dnia uzyskania zawiadomienia o wypadku - protokół ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy[7]. Jeśli pracodawca w wymaganym przepisami terminie (nie później niż w ciągu 14 dni od dnia uzyskania zawiadomienia o wypadku), nie dopełni ciążącego na nim obowiązku dokonania takich ustaleń i sporządzenia z nich protokołu inspektor pracy może nakazać mu ustalenie - w wyznaczonym terminie - okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy.

Nakaz wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy

Inspektor pracy ma prawo nakazania wykonania badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy w przypadku naruszenia trybu, metod, rodzaju lub częstotliwości wykonania tych badań i pomiarów lub konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach[8]. Pracodawca jest obowiązany przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom[9]. Pracodawca wskazuje czynniki szkodliwe dla zdrowia w środowisku pracy, dla których wykonuje się badania i pomiary, po przeprowadzeniu rozpoznania źródeł ich emisji oraz warunków wykonywania pracy, które mają wpływ na poziom stężeń lub natężeń tych czynników lub na poziom narażenia na oddziaływanie tych czynników, ze szczególnym uwzględnieniem:

• rodzaju tych czynników oraz ich właściwości;
• procesów technologicznych i ich parametrów;
• wyposażenia technicznego, w tym maszyn, urządzeń, instalacji i narzędzi, które mogą być źródłem emisji czynników szkodliwych dla zdrowia, z uwzględnieniem wyników pomiarów tej emisji dostarczanych przez producentów;
• środków ochrony zbiorowej i danych dotyczących ich użytkowania;
• organizacji pracy i sposobu wykonywania pracy;
• rzeczywistego czasu narażenia na oddziaływanie czynników szkodliwych dla zdrowia, z uwzględnieniem obowiązującego u pracodawcy systemu i rozkładu czasu pracy[10].

Nakaz wypłaty pracownikowi należnego wynagrodzenia lub innego przysługującego mu świadczenia

Nakaz wypłaty pracownikowi należnego wynagrodzenia lub innego przysługującego mu świadczenia jest jedyną decyzją administracyjną wydawaną przez inspektora pracy, nie związaną z bezpieczeństwem i higieną pracy. Ustawodawca stworzył w ten sposób administracyjną drogę dochodzenia roszczeń o wynagrodzenia i inne świadczenia, niezależną od postępowania przed sądem powszechnym. Przy czym nie jest to droga alternatywna, bowiem, aby mógł być wydany nakaz, wynagrodzenie lub świadczenie musi być "należne", czyli prawo do niego nie może budzić wątpliwości (świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono lub prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). W razie kwestionowania przez strony stosunku pracy wysokości wynagrodzenia za pracę, inspektor pracy może poprzestać na skierowaniu do pracodawcy wystąpienia z wnioskiem o naliczenie wypłaty wynagrodzenia za pracę lub pozostawić sprawę do rozstrzygnięcia właściwemu miejscowo i rzeczowo Sądowi Pracy, ze względu na jej sporny charakter. Nieprawidłowości w zakresie wypłaty świadczeń od lat stanowią największą grupę nieprawidłowości stwierdzanych podczas kontroli inspektorów pracy. Od dnia 1 lipca 2007 r. nakaz ten podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (przed 1 lipca 2007 r. inspektorzy pracy nadawali mu ze względu na interes społeczny jakiemu służył rygor natychmiastowej wykonalności na postawie art. 108 kodeksu postępowania administracyjnego)

A. Marek, „nakaz [o którym mowa w art. 11 pkt 7 ustawy z 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy] jest [...] niczym innym jak urzędowym stwierdzeniem istnienia zobowiązania po stronie pracodawcy z jednoczesnym nakazaniem mu w trybie administracyjnoprawnym wypłaty zaległego wynagrodzenia. Oznacza to, że gdy istnieje spór między pracownikiem a pracodawcą co do zasadności, wysokości, okresu czy tytułu wypłaty wynagrodzenia, wydanie nakazu płatniczego nie jest uzasadnione. W takim przypadku do rozstrzygnięcia spornej kwestii właściwy jest sąd powszechny[11]".

Z treści art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że aby mógł być wydany nakaz wypłaty wynagrodzenia, wynagrodzenie to musi być "należne". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest, że wyrażenie to oznacza, że prawo do wynagrodzenia nie może budzić wątpliwości. Nakaz zapłaty może być wydany wyłącznie wówczas, gdy obowiązek pracodawcy jest bezsporny i wymagalny już w momencie przeprowadzenia kontroli. Inspektor pracy może w konsekwencji nakazać wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, gdy należność ta jest wyliczona, jej wysokość i podstawa są bezsporne, a ponadto nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości fakt niewypłacenia powyższej należności. Pojęcie "należne wynagrodzenie" ma charakter obiektywny, niezależny od przekonania samego inspektora pracy. Nie można mówić o "należnym wynagrodzeniu", jeżeli takiej oceny nie podziela pracodawca oraz gdy ocena i kwalifikacja podnoszonych przez niego zdarzeń prawnych może być różna (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 791/09; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/2005; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1194/08).

Należy zatem przyjąć, że tylko w sytuacji, gdy ocena zdarzeń jednoznacznie wskazuje w świetle obowiązujących przepisów, że wynagrodzenie przysługuje konkretnemu pracownikowi i nie zostało mu wypłacone, inspektor pracy może skorzystać z uprawnień przewidzianych w powołanym art. 11 pkt 7 ustawy o PIP. Natomiast, gdy wynagrodzenie budzi kontrowersje, w szczególności na tle zgłoszonych okoliczności, które strony stosunku pracy interpretują odmiennie albo jedna ze stron w ogóle zaprzecza ich wystąpieniu, jedynym organem kompetentnym do weryfikacji spornych roszczeń ze stosunku pracy jest sąd pracy. Jak podkreślono w orzecznictwie, art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi przepisu szczególnego (o którym mowa w art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego), na podstawie którego byłaby wyłączona kompetencja sądów powszechnych do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 791/09).

Państwowa Inspekcja Pracy nie może wkraczać w zakres kompetencji zastrzeżonych przez ustawodawcę na rzecz sądów powszechnych - sądów pracy. Ingerencja inspektora pracy w postaci wydania nakazu wypłaty należnego wynagrodzenia może zatem dotyczyć tylko sytuacji niespornych. W związku z tym działania inspektora pracy powinny zmierzać jedynie do ustalenia, czy pracodawca rzeczywiście w sposób oczywiście bezpodstawny wstrzymuje wypłatę należnego wynagrodzenia.

Sytuacja sporu wystąpi, w przypadku jednoczesnego zainicjowania przez stronę stosunku pracy procesu sądowego o wypłatę wynagrodzenia, bądź w przypadku kwestionowania przez pracodawcę w toku postępowania administracyjnego twierdzeń organu w przedmiocie wydania nakazu. Istotne jest przy tym, czy pracodawca i w którym momencie i wobec jakiego podmiotu kwestionuje podstawę prawną i wysokość należnego świadczenia. Nie jest wystarczającym dla przyjęcia "sporności" wynagrodzenia odmienny niż wyrażony w decyzji pogląd w kwestii "należności wynagrodzenia", zwłaszcza, gdy z akt administracyjnych nie wynika, aby między stronami stosunku pracy spór tego rodzaju zaistniał. Tylko wówczas gdy istnieje spór między pracownikiem a pracodawcą co do wysokości, okresu czy tytułu wypłaty wydanie nakazu płatniczego nie jest uzasadnione (por. cyt. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 791/09).

Wpływ na ustalenie wysokości i wymagalności wynagrodzenia mogą mieć tylko konkretne okoliczności wynikające z przepisów prawa pracy. Dlatego organy inspekcji pracy, jako powołane do czuwania nad przestrzeganiem prawa pracy, nie mogą zaniechać ustalenia, z jakich powodów pracodawca wstrzymał wypłatę wynagrodzenia i czy ma to uzasadnione podstawy w świetle obowiązujących przepisów. Dopiero, gdy ocena i kwalifikacja podnoszonych przez stronę zdarzeń może być różna, spór należy pozostawić do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu[12].

[1] Art. 34 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

[2] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Sz 123/18

[3] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2009 r., II SA/Rz 592/09

[4] A. Jasińska-Cichoń, Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz, Oficyna, 2008 r., s.141

[5]A. Jasińska-Cichoń, op.cit, s.144

[6] Art. 234. § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2016r. poz. 1666 ze zmianami oraz z 2016 r. Dz. U. poz. 2255)

[7] § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie ustalania okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy (Dz. U. Nr 105, poz. 870)

[8] Art. 11 pkt 6a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

[9] Art. 227. § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy

[10] § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy(Dz. U. Nr 33, poz. 166)

[11] A. Marek, Skutki niewypłacania wynagrodzenia, Teza nr 5, Służba Pracownicza 2011.2.1

[12] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2016.06.14, LEX nr 2078919