Sygnalista – dlaczego Polska ma problem z przepisami o ochronie sygnalistów? [WYWIAD]

• Dyrektywa o ochronie sygnalistów
• Kara dla Polski za niewdrożenie przepisów o ochronie sygnalistów
• Wejście w życie ustawy o ochronie sygnalistów
• Sygnalista w Polsce

Na pytania redaktor infor.pl Emilii Panufnik w kontekście prac nad ustawą o ochronie sygnalistów odpowiada dr Łukasz Bolesta, Katedra Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Dyrektywa o ochronie sygnalistów

Emilia Panufnik, redaktor infor.pl: Dzień dobry, proszę na wstępie nakreślić naszym czytelnikom, czego tak właściwie od państw członkowskich UE wymaga dyrektywa o ochronie sygnalistów?

Dr Łukasz Bolesta: Dzień dobry. W związku z występowaniem dużych rozbieżności w zakresie ochrony sygnalistów w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej, dostrzeżono potrzebę ujednolicenia regulacji prawnych w tym zakresie.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii określa minimalne normy, które mają zapewnić właściwy poziom ochrony sygnalistów. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do przyjęcia regulacji prawnych określających m.in. zasady przyjmowania i rozpatrywania zgłoszeń oraz gwarantujących odpowiednią ochronę osób zgłaszających naruszenia prawa.
Prace nad polską ustawą o ochronie sygnalistów są prowadzone właśnie w związku z obowiązkiem implementacji tej Dyrektywy.

Kara dla Polski za niewdrożenie przepisów o ochronie sygnalistów

Polski rząd przyjął projekt ustawy o ochronie sygnalistów po terminie, a dokładnie 2 kwietnia 2024 r., ale i tak otrzymaliśmy karę za opóźnienie we wdrażaniu przepisów w wysokości 7 mln euro ryczałtu oraz okresową karę w wysokości 40 000 euro za każdy dzień od momentu ogłoszenia wyroku. Dlaczego nie udało się Polsce na czas wprowadzić nowych przepisów? Co stanowi przeszkodę?

Jako państwo jesteśmy już ponad dwa lata spóźnieni z implementacją unijnej dyrektywy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, gdyż termin na jej wdrożenie upłynął 17 grudnia 2021 r.

Co prawda, prace w tym zakresie rozpoczęły się już w 2021 r., a poprzedni rząd przeprowadził szeroko zakrojone konsultacje społeczne i przygotował projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, jednak Radzie Ministrów nie udało się przyjąć jego ostatecznej wersji i skierować go do Sejmu.

Z dokumentów publikowanych na stronie Rządowego Centrum Legislacji dotyczących projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa wynikało, że wpływ na to miały m.in. przedłużające się uzgodnienia międzyresortowe. Ponadto projekt był wielokrotnie zmieniany, brakowało jednomyślności co do jego ostatecznego kształtu. Do spornych spraw należało m.in.:

• wprowadzenie obligatoryjności przyjmowania anonimowych zgłoszeń, 
• objęcie regulacjami ustawy służb mundurowych, 
• wyznaczenie podmiotu centralnego odpowiedzialnego za udzielanie wsparcia sygnalistom oraz koordynację zgłoszeń zewnętrznych czy 
• kwestia uzależnienia ochrony sygnalisty w ramach procedury zgłoszeń zewnętrznych od wydania mu odpowiedniego zaświadczenia, które może być wydane dopiero po odebraniu od sygnalisty oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, iż informacja, którą zgłasza jest prawdziwa. 

Powyższe wydłużyło prace legislacyjne. W międzyczasie doszło do zmiany składu rządu. Obecnie wydaje się, że prace legislacyjne przyspieszyły, powstał nowy projekt ustawy o ochronie sygnalistów (tak została nazwana ustawa w aktualnej wersji projektu), który 2 kwietnia 2024 r. został przyjęty przez Radę Ministrów a 17 kwietnia 2024 r. wpłynął do Sejmu.

Jak napisała w swoim artykule koleżanka z redakcji, Kinga Piwowarska, nad projektem ustawy pracują tylko 2 osoby! Czy to jest możliwe?

Trudno uwierzyć, że nad projektem tak istotnej, wielowymiarowej i interdyscyplinarnej ustawy pracowały jedynie dwie osoby. Jeżeli jednak w rzeczywistości tak było, to mając na uwadze obecny stopień opóźnienia transpozycji unijnej dyrektywy, a także fakt nałożenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE kar finansowych na Polskę (7 mln EUR kary ryczałtowej oraz dodatkowo 40 tys. EUR kary za każdy dzień od ogłoszenia wyroku do dnia wdrożenia ustawy), pozostaje mieć nadzieję, że sytuacja ta uległa zmianie.

Sygnaliści w administracji publicznej. Przewodnik dla pracodawców

Wejście w życie ustawy o ochronie sygnalistów

Czy orientuje się Pan, kiedy możemy spodziewać się wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów?

Projekt ustawy o ochronie sygnalistów w dniu 2 kwietnia 2024 r. został przyjęty przez Radę Ministrów a 17 kwietnia 2024 r. wpłynął do Sejmu. W dniu 8 maja 2024 r. miało miejsce pierwsze czytanie w ramach Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. Do 24 maja 2024 r. ma zostać opublikowane sprawozdanie z posiedzenia Komisji. Wydaje się, że projekt w najbliższych miesiącach powinien trafić na posiedzenie Sejmu, a więc istnieje szansa, że ustawa wejdzie w życie jeszcze w tym roku.

Zgodnie z aktualną wersją projektu ustawy, ma ona wejść w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (z wyjątkiem przepisów dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, które wejdą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia).

Czy Pana zdaniem ustawa będzie dobrze przygotowana?

Przede wszystkim należy pozytywnie ocenić już samo wprowadzenie do polskiego porządku prawnego na mocy projektowanej ustawy instytucji sygnalisty oraz uregulowanie zasad zgłaszania lub publicznego ujawniania naruszeń prawa, a zwłaszcza określenia, które zgłoszenia będą objęte ochroną.

Myślę, że dopiero po wejściu w życie ustawy w perspektywie kolejnych miesięcy czy lat jej stosowania będziemy w stanie ocenić, w jakim stopniu jej regulacje „przyjęły się” w naszym społeczeństwie i jak będą stosowane w praktyce.

W najnowszym projekcie ustawy poprawiono szereg mankamentów, które występowały w jego poprzednich wersjach. Trzeba jednak pamiętać, że na etapie prac sejmowych projekt może ulec jeszcze pewnym modyfikacjom. W dalszym ciągu do projektu zgłaszane są zastrzeżenia i propozycje zmian. Dla przykładu, organizacje pracodawców postulują m.in. usunięcie z katalogu spraw objętych procedurą zgłoszeń naruszeń prawa dotyczących prawa pracy, a także wydłużenie vacatio legis z obecnych 3 do 6 miesięcy.

Sygnaliści w firmie. Przewodnik dla pracodawcy

Sygnalista w Polsce

Jak będą wyłaniani sygnaliści?

Sygnalistą na gruncie projektowanej regulacji będzie osoba fizyczna, która zgłosi lub ujawni publicznie informację o naruszeniu prawa, uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Sygnalistą może zostać m.in. pracownik, przedsiębiorca, prokurent, ale też stażysta czy wolontariusz.

Osoba chcąca przekazać informację o dostrzeżonym naruszeniu prawa będzie mogła zrobić to poprzez zgłoszenie do podmiotu prawnego (kanał wewnętrzny), do organu publicznego lub Rzecznika Praw Obywatelskich (kanał zewnętrzny) oraz poprzez ujawnienie publiczne (podanie informacji do wiadomości publicznej, np. za pośrednictwem mediów społecznościowych).

Czy mogą liczyć na dodatkowe wynagrodzenie?

Projektowane przepisy nie przewidują wynagrodzenia dla sygnalistów z tytułu dokonanego zgłoszenia.

Na marginesie natomiast należy zauważyć, że sygnaliście, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, będzie przysługiwało prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszane do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, lub prawo do zadośćuczynienia.

Jak ocenia Pan instytucję sygnalisty? Czy jest już w Polsce praktykowana, a może to zupełna nowość?

Na świecie, w tym również w Polsce, przeprowadzono szereg badań, z których wynika, że działalność osób informujących o naruszeniach prawa może stanowić niezwykle skuteczny instrument wykrywania nieprawidłowości w organizacjach. Jednak, aby było to możliwe, konieczne jest przyznanie sygnalistom odpowiedniej ochrony prawnej.

W naszym porządku prawnym istnieją już co prawda pewne regulacje chroniące sygnalistów. Mają one jednak charakter sektorowy i dotyczą zgłaszania naruszeń jedynie w poszczególnych dziedzinach. W Polsce jak dotąd nie uregulowano kompleksowo zasad zgłaszania nieprawidłowości przez sygnalistów i ich ochrony w zakresie wymaganym unijną dyrektywą o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Projektowana ustawa ma zadanie to zmienić.

Bardzo dziękuję.
Redaktor Emilia Panufnik