Legalizacja pobytu i pracy cudzoziemców - czy będzie szybsza?

Zezwolenie na pracę i pobyt w Polsce - nowe przepisy

Najważniejszym tematem rozmów ostatnich miesięcy wśród cudzoziemców zamieszkujących w Polsce są zmiany dotyczące przepisów wydawania zezwoleń na pracę i pobyt w naszym kraju. Kilka poprzednich prób nowelizacji Ustawy o cudzoziemcach kończyło się na etapie samych założeń. Sytuacja pandemiczna wymusiła wprowadzenie kilku rozwiązań tymczasowych. Temat rozwiązania problemów migrantów pozostawał otwarty. Przyspieszenie prac nastąpiło pod koniec 2021 roku. Oczekiwana od dawna ustawa weszła w życie 29.01.2022 r.

Szybsza legalizacja pobytu i pracy w Polsce?

Podstawowe pytanie jakie zadają sobie cudzoziemcy brzmi –„Czy będzie szybciej?”. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż od kilku lat migranci, którzy chcą na dłużej zostać w Polsce zderzają się z machiną naszej biurokracji. Znane są przypadki migrantów, którzy na otrzymanie zezwolenia pobytowego muszą oczekiwać nawet dwa lata. Stąd też duże nadzieje wiązane są z ostatnią zmianą przepisów. Czy słusznie? Niestety nie da się jednoznacznie odpowiedzieć na to pytanie. Nowelizacja Ustawy wprowadza termin szczególny wydania zezwolenia na pobyt czasowy – 60 dni. Zatem czy możemy liczyć, iż po 60 dniach od złożenia wniosku każdy cudzoziemiec będzie mógł liczyć na wydanie zezwolenia?

Niestety nie. Samo wpisanie do Ustawy terminu, w którym należy wydać zezwolenie niewiele zmieni a wręcz nawet paradoksalnie może doprowadzić do sytuacji, w której cudzoziemiec będzie w gorszej sytuacji niż przed jego wprowadzeniem. Brzmi to niewiarygodnie, ale paradoksalnie bez wprowadzenia ww. terminu cudzoziemiec mógł szybciej zacząć egzekwować swoje prawo do terminowego rozpatrzenia sprawy. Oczywiście 60 dni zestawione z miesiącami jakie cudzoziemcy obecnie oczekują na załatwienie sprawy brzmi atrakcyjnie, niestety nie rozwiązuje to żadnego problemu.

Po pierwsze nie jest tak, iż przed zmianą przepisów urzędy nie miały wyznaczonych żadnych terminów na załatwienie sprawy i mogły bez żadnych konsekwencji nie podejmować czynności w prowadzonych postępowaniach. Do spraw uregulowanych Ustawą o cudzoziemcach stosuje się bowiem ogólne przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które w jasny sposób wskazują, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przekroczenie terminu na rozpoznanie sprawy

Zatem to nie brak wyznaczonych ustawowo ram czasowych postępowania był problemem w ich szybkim zakończeniu. Co więcej zarówno terminy ogólne Kodeksu Postępowania Administracyjnego jak i ww. 60 dniowy termin szczególny są jedynie terminami instrukcyjnymi. Zatem ich przekroczenie nie rodzi automatycznie żadnych negatywnych skutków po stronie organu prowadzącego sprawę ani nie oznacza np. tzw. milczącego załatwienia sprawy (tzn. jeżeli urząd nie wydaje żadnej decyzji w określonym terminie to po jego upływie automatycznie uznaje się, iż udzieli decyzji zgodnej z naszym żądaniem).

Należy przy tym zauważyć, iż Ustawa o cudzoziemcach jeszcze przed nowelizacją zawierała 90-dniowe terminy na załatwienie sprawy o udzielnie pobytu stałego i pobytu rezydenta długoterminowego UE. Nie trzeba chyba dodawać, iż te terminy również nie były przestrzegane, zaś w ramach „przyspieszenia” załatwienia spraw w przypadku pobytów stałych ustawodawca w ostatniej nowelizacji przepisów zmienił je z 90 na 180 dni.

Termin 60 dni - jak liczyć?

Po drugie, należy zauważyć, iż poprzednio odnosząc się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego organ (w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej) ma 60 dni na jej załatwienie od daty wszczęcia postępowania (czyli w naszym wypadku daty wpływu wniosku do urzędu) zaś według znowelizowanej Ustawy o cudzoziemcach: „Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni”. Jednakże termin, od którego liczone będzie ten okres jest już inny i może być zdecydowanie późniejszy. Ustawodawca wskazał: „termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie."

Zatem, o ile w uprzednim stanie prawnym mogliśmy domagać się wydania decyzji po 60 dniach od dnia wpływu naszego wniosku do urzędu to teraz będziemy mieli do tego prawo również po 60, ale już po tym jak wniosek będzie złożony osobiście, bez braków formalnych i ze wszystkimi załącznikami. Zatem w rzeczywistości termin, w którym powinna zostać wydana decyzja został wydłużony i to w sposób, na który cudzoziemiec nie ma wpływu, gdyż to nie on decyduje o tym czy urząd udostępni mu możliwość osobistego złożenia wniosku oraz szybkiego złożenia odcisków linii papilarnych. Nie ma też wpływu na to, kiedy pracownik organu, który ocenia materiał dowodowy, wyśle mu wezwanie do jego uzupełnienia.

Niewydanie decyzji w terminie - co można zrobić?

Jednakże skoro te terminy poprzedni (ustawowy) jak i obecny (szczególny) i tak nie były przestrzegane to czy na sytuację cudzoziemca ma wpływ czy urząd powinien mu wydać decyzję w ciągu 60 dni od dnia wpływu jego wniosku do organu (jak było przed nowelizacją) czy w ciągi 60 dni od spełnienia wszystkich ww. wymogów (jak jest po wprowadzeniu nowelizacji)? Otóż ma i to kolosalne znaczenie w przypadku chęci ich wyegzekwowania na drodze sądowo administracyjnej. Strona postępowania administracyjnego nie jest całkowicie bezbronna w przypadku opieszałego działania urzędu. To, że organ nie wydał decyzji w terminie może stanowić podstawę do złożenia ponaglenia na bezczynność/przewlekłość organu a następnie wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd taki może nakazać organowi wydać decyzję w określonym czasie, a ponadto przyznać świadczenie pieniężne na rzecz skarżącego. Często jedynie złożenie takiej skargi mobilizowało urząd do wydania decyzji. Po zmianie przepisów faktycznie czas na wydanie decyzji zostanie w praktyce wydłużony. Sam nowy zapis w Ustawie nie jest w stanie przyspieszyć terminów załatwienia spraw.

Jak przyspieszyć wydanie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę?

Co jednak może wpłynąć na szybkość załatwienia spraw po zmianie przepisów? Tutaj jest więcej pozytywnych wiadomości. By przyspieszyć wydanie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę należałoby spełnić następujące warunki:

1. Ograniczenie biurokracji poprzez maksymalne skrócenie listy dokumentów do tych, rzeczywiście niezbędnych.

Każdy dodatkowy dokument powoduje, iż strona może albo zwyczajnie zapomnieć go złożyć albo dołączyć dokument w jej mniemaniu prawidłowy (ale niezgodny z oczekiwaniami organu). W tym aspekcie zaszły dwie pozytywne zmiany. Po pierwsze, aplikując o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, nie będzie trzeba już dołączać dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania oraz ubezpieczenia zdrowotnego. Ponadto, organy zostały wprost zobowiązane do wezwania strony do dołączenia konkretnych brakujących dokumentów. Do tej pory część organów ograniczała swoją rolę jedynie do przyjęcia dokumentów i wydania decyzji – bez poinformowania wnioskodawcy czy w ocenie urzędu dołączył on prawidłowe dokumenty.

To co można by jeszcze w tym aspekcie zrobić to wprowadzenie ogólnopolskiej listy załączników (obecnie każdy urząd wojewódzki ma swoje wytyczne) oraz usprawnić komunikację ze stroną poprzez wprowadzenie np. kontaktu telefonicznego czy mailowego. Byłoby to z obustronną korzyścią, gdyż urzędnik mógłby w sposób najszybszy i najbardziej dokładny poinformować o swoich oczekiwaniach co do brakujących załączników postępowania.

2. Ograniczenie konieczności częstego składania nowych wniosków.

Dotychczas w większości przypadków zmiana pracy wiązała się z koniecznością zmiany zezwolenia pobytowego. Obowiązywały nieliczne wyjątki pozwalające zmienić decyzję w obrębie tego samego pracodawcy. Obecnie wprowadzono możliwość zmiany decyzji na pobyt czasowy i pracę w każdym wypadku. Procedura taka jest nieco uproszczona, gdyż nie wymaga osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz złożenia odcisków palców. Niestety taka zmiana decyzji nie zawsze będzie optymalnym rozwiązaniem, gdyż poza pracodawcą i warunkami pracy nie będzie można w tym trybie zmienić jej długości. Opłata skarbowa jaką będzie musiał wnieść cudzoziemiec to ½ opłaty standardowego zezwolenia. Zatem zmiana decyzji nie będzie opłacalna w późniejszym okresie jej obowiązywania. Niemniej jednak rozwiązanie to jest krokiem w dobrą stronę. Podobnie dobry pomysłem jest umożliwienie pracy bez zmiany decyzji jeżeli zmieniamy nazwę stanowiska pracy (bez zmiany obowiązków) czy zwiększamy wymiar czasu pracy (z proporcjonalnym zwiększeniem wynagrodzenia).

To, czego dalej brakuje to możliwość awansowania cudzoziemca na wyższe stanowisko (np. po określonym czasie) czy rozszerzenie grona cudzoziemców, którzy mogliby pracować bez koniczności uzyskiwania zezwolenia na pracę (np. osoby, które uprzednio przepracowały w Polsce określony okres czy absolwenci studiów zaocznych).

3. Zwiększenie zasobów kadrowych i reorganizacja pracy urzędów.

Nawet najlepsze przepisy nie zostaną wdrożone bez odpowiedniej kadry, która będzie mogła je bezpośrednio stosować. Kadra ta powinna być stosownie liczna oraz optymalnie wynagradzana, by jak najlepiej wypełniać swoje obowiązki. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, iż spora część problemów z wydawaniem decyzji pobytowych czy decyzji związanych z pracą cudzoziemców nie wynika jedynie z zawiłości przepisów. Te są i tak na tle Europy dosyć liberalne. Polska stała się liderem UE w sferze zatrudniania cudzoziemców. Napływ migrantów zarobkowych był bardzo dynamiczny i efektywnie wpłynął na naszą gospodarkę. Przez lata niestety w niewystarczający sposób dostrzegano konieczność wzmocnienia kadrowego służb migracyjnych. Liczbę pracowników urzędów wojewódzkich zwiększano w nieadekwatny sposób w stosunku do zwiększenia się ilości zadań. Nowelizacja Ustawy mówi jedynie o zwiększeniu kadr służb konsularnych. Jednakże i tutaj jest pewna nadzieja na poprawę. Zdecydowanie wydłużono bowiem długość ważności oświadczeń o powierzeniu pracy cudzoziemcowi z 6 do 24 miesięcy. Może to spowodować zmniejszenie zainteresowania wydawaniem zezwoleń na pracę a tym samym uwolnić pewien potencjał służb wojewódzkich. Każdy kij ma jednak dwa końce, gdyż jednocześnie może dojść do zablokowania wnioskami o nowe oświadczenia Powiatowych Urzędów Pracy.

Zezwolenie na pobyt i pracę - wniosek w urzędzie

Na końcu watro zwrócić uwagę na samą dostępność możliwości złożenia wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt. Uzyskiwanie zezwoleń na pobyt czy pracę jest w znacznym stopniu utrudnione już na etapie samego złożenia dokumentów. Należy pamiętać, iż złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wiąże się z koniecznością osobistego stawiennictwa w urzędzie. Jak pokazuje praktyka część urzędów nie jest w stanie zapewnić odpowiednej organizacji umożliwiającej szybką możliwość osobistego złożenia wniosku. Niestety nie wprowadzono możliwości elektronicznego złożenia wniosku bez konieczności wielogodzinnego wystawania w kolejce czy wielokrotnych prób zapisu przez przeciążone systemy telefoniczne czy komputerowe. W dalszym ciągu dla osób, którym nie udało się uzyskać rezerwacji jedyną alternatywą jest wysłanie wniosku pocztą. Wiąże się to jednak z wielomiesięcznym oczekiwaniem na zarejestrowanie wniosku i wystawienie wezwania do osobistego stawiennictwa. Co więcej w przypadku wysłania takiego wezwania część urzędów dalej wymaga uzyskania terminu na jego uzupełnienie poprzez swoje przeciążone systemy rezerwacji, w których wolne terminy znikają z prędkością znikania biletów na największe koncerty. Wciąż kwestią przyszłości wydaje się być możliwość złożenia wniosku przez Internet np. poprzez Profil Zaufany.

Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach - skrócone terminy?

Podsumowując, nowelizacja Ustawy o cudzoziemcach może się przyczynić do skrócenia terminów prowadzenia postępowań o udzielenie migrantom zezwoleń. Nie są to jeszcze rewolucyjne zmiany i nie spowodują, iż będzie można oczekiwać, iż sprawy będą załatwiane tak szybko jak na to liczą wnioskodawcy.