Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Katarzyna Gonera (przewodniczący), SSN Roman Kuczyński (sprawozdawca), SSN Romualda Spyt
Protokolant Anna Gryżniewska
w sprawie z odwołania Stanisławy T. i Andrzeja T. - Zakładu Galanterii Skórzanej STEFANIA s.c. w K.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w O.
o uregulowanie należności z tytułu składek,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 8 lipca 2008 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Ł.
z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt [...],
"Czy do składek na ubezpieczenie społeczne należnych i nieprzedawnionych przed 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed tą datą, czy też z uwzględnieniem nowelizacji przepisu?".
podjął uchwałę:
Do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074).
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008 r. Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ł. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: „Czy do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 3 (powinno być ust. 4) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu przed tą datą, czy też z uwzględnieniem nowelizacji przepisu?”
Sąd Apelacyjny w Ł. rozpoznając apelację powziął, ze względu na brak przepisów intertemporalnych w ustawie dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, wątpliwości prawne, wynikające z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. zmiany art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W niniejszej sprawie w dacie powstania zaległości składkowych płatników składek przepis ten przewidywał pięcioletni okres przedawnienia, a tylko w przypadkach, w których organ na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2002 roku podjął czynności powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia okres ten wydłużał się do 10 lat licząc od daty wymagalności składek. Jednakże od dnia 1 stycznia 2003 r. przepis ten został zmieniony i stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5 -5d. Powstały zatem wątpliwości, czy do składek należnych i nieprzedawnionych przed nowelizacją przepisu należy stosować ustawę nową, czy też przepis art. 24 ust. 4 w dotychczasowym jego brzmieniu. Zagadnienie to nie było dotychczas rozważane w publikowanym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a w praktyce zarysowały się dwa poglądy, a tym samym niejednolitość orzecznictwa. Według jednego z poglądów prawnych do zaległości powstałych przed 1 stycznia 2003 r. należy stosować przepis w dotychczasowym jego brzmieniu, według zasady, że prawo nie działa wstecz. Natomiast według drugiego z poglądów należy stosować nową ustawę, ale z zachowaniem początku biegu terminu od daty powstania należności, to jest jej wymagalności.
Zwolennicy drugiego z wymienionych wyżej poglądów prawnych stoją na stanowisku, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mają charakter należności publicznoprawnych, a zatem ustawodawca ma prawo wydłużyć termin przedawnienia w okresie jego biegu, o ile należności nie uległy już przedawnieniu. Powołują się przy tym na orzeczenia Sądu Najwyższego odnoszące się do stosowania omawianego przepisu ustawy systemowej, w których to orzeczeniach Sąd Najwyższy wyraził pogląd prawny, że znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy systemowej nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed 1 stycznia 2003 r. (wyroki SN z 5 kwietnia 2005 roku w sprawach: I UK 232/04, I UK 233/04 - OSNP 2006 nr 12, poz. 26, 27). Natomiast zwolennicy pierwszego z wymienionych poglądów, w pełni aprobując tezy wymienionych wyroków Sądu Najwyższego, podnoszą, że tezy tych orzeczeń nie nasuwają żadnych wątpliwości, gdyż przepis art. 24 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 roku nie może dotyczyć nieistniejących już zobowiązań, bowiem wygasłych z mocy art. 59 § 1 pkt 1 ordynacji podatkowej w związku z art. 31 ustawy systemowej, a Sąd Najwyższy w powołanych wyrokach nie zajmował się kwestią stosowania znowelizowanego przepisu art. 24 ust. 4 ustawy do zobowiązań powstałych przed nowelizacją, a nieprzedawnionych na datę wejścia w życie noweli. Za przyjęciem drugiego z prezentowanych poglądów przemawia okoliczność, że przepis art. 24 ust. 4 ustawy systemowej jest przepisem prawa materialnego, a zatem w przypadku nowelizacji przepisu polegającej na wydłużeniu okresu biegu przedawnienia należy kierować się ogólną zasadą państwa prawa, powszechnie stosowanej we wszystkich dziedzinach prawa, a mianowicie zasadą lex retro non agit. Zasada ta oznacza, że do zdarzeń powstałych przed zmianą prawa stosuje się dotychczasowe prawo, chyba że ustawodawca inaczej postanowił. Przy czym możliwość nowelizowania prawa z mocą wsteczną jest również ograniczona tą zasadą. Prawo ubezpieczeń społecznych wywodzi się z prawa cywilnego, a zatem można się tutaj posiłkować przepisami intertemporalnymi ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94). Na możliwość odwoływania się do tych przepisów w stosunkach z zakresu ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 21 września 2004 roku w sprawie II UK 448/03 (OSNP 2005 nr 9, poz. 129 ). Stąd też opierając się na regułach wynikających z przepisów XXVI i XXXV p.w.k.c. można przyjąć, że do zaległości składkowych nieprzedawnionych przed nowelizacją omawianego przepisu ustawy systemowej stosuje się przepis w brzmieniu dotychczasowym, a jedynie do zdarzeń powstałych po 1 stycznia 2003 roku należy stosować przepis w nowym brzmieniu. Zgodnie bowiem z art. XXXV pkt 2 p.w.k.c., jeżeli termin przedawnienia według przepisów nowego prawa jest krótszy niż według przepisów dotychczasowych, bieg przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu. Jeżeli jednak przedawnienia rozpoczęte przed dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu nastąpiłyby wcześniej przy uwzględnieniu terminu przedawnienia określonego w ustawie dawnej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (tak także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2006 roku III CZP 102/2006 dotycząca przedawnienia roszczenia o zwrot podwójnego zadatku). W praktyce jednak dominuje pogląd, że stosowanie przepisu art. 24 ust. 4 ustawy systemowej w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. ma zastosowanie również do składek wymagalnych przed tą datą. W skazać tutaj należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2007 roku w sprawie II GSK 338/06 (Lex nr 321287, teza 2).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Obowiązywanie wpierw 5-letniego terminu przedawnienia według art. 35 ust. 3 ustawy z 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych i potem od 1 stycznia 1999 r. według art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, który od 1 stycznia 2003 r. uległo wydłużeniu do 10 lat, po zmianie ustawy systemowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 241, poz. 2074) i mogło powodować wątpliwości dotyczące kwestii - czy taka niekorzystna dla dłużnika zmiana terminu przedawnienia wydłużała dotychczasowe (krótsze) terminy przedawnienia, to znaczy czy wierzytelności nieprzedawnione podlegały dłuższemu okresowi przedawnienia. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. Ustawodawca co prawda nie wyraził jej w odrębnej jednostce redakcyjnej ustawy zmieniającej, niemniej taka wykładnia wynika z samej treści zmienionego przepisu stanowiącego, że „należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, od dnia, w którym stały się wymagalne”, bowiem przyjąć należy, że dłuższy termin przedawnienia odnosi się do należności jeszcze wówczas nieprzedawnionych. W przeciwnym razie konieczny byłby przepis o rozdzieleniu poprzedniego i nowego terminu przedawnienia odpowiednio do składek wymagalnych przed i po tej zmianie. Systemowo tego typu rozwiązanie stanowiłoby nieuzasadnione różnicowanie sytuacji wierzycieli i dłużników. Przepis wydłużający termin przedawnienia jest korzystny dla wierzyciela i zarazem pogarsza sytuację dłużnika. Dzieje się to w obszarze tej samej zasady, że zobowiązanie pieniężne ma być wykonane i tylko ustawodawcy, a nie stronom, przysługuje prawo do modyfikacji terminu przedawnienia (art. 119 k.c.). Prawo zmiany terminów przedawnienia jest więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Aksjologicznie zawsze zmierza to do lepszej realizacji długu, a w sprawach o składki na ubezpieczenie społeczne zapewnia szerszą gwarancję celu ubezpieczeniowego. Tytułem przykładu rozwiązań systemowych wydłużania terminów przedawnienia i obejmowania nimi roszczeń jeszcze nieprzedawnionych można wskazać na art. 2 ustawy 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny w odniesieniu do wprowadzenia dłuższego przedawnienia odpowiedzialności deliktowej (art. 4421 k.c.), a wcześniej na art. 8 i 9 ustawy z 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321) w odniesieniu do wydłużenia przedawnienia (art. 118 k.c.) i zasiedzenia (art. 172 k.c.). Ponadto wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych związanych z zmianą regulacji dotyczących przedawnienia zgodny jest z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z dnia 11 kwietnia 1994 r.. sygn. akt K 10/93, OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02, OTK-A 2003/6/58). W razie jednak kolizji ustawowego zakazu retroakcji z innymi przepisami ustaw w sposób wyraźny ustanawiającymi retroaktywność zawartych w nich postanowień zastosowanie znaleźć winny ogólne reguły kolizyjne. Zatem w sytuacji, gdy przepis nakazujący zastosowanie określonych postanowień w sposób retroaktywny jest przepisem późniejszym, bądź też przepisem szczególnym, to w myśl reguł lex posterior derogat legi priori oraz lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo zyskiwać mogą przepisy retroaktywne.
Z powyższych względów podjęto uchwałę jak w sentencji.