Aktywizacja zawodowa w Polsce jest nieefektywna. Programy powinny być rozliczane z trwałości zatrudnienia i odbudowywać wiarę w siebie [WYWIAD]

• Nieefektywna aktywizacja zawodowa w Polsce
• Jak najszybsze podjęcie dobrej i trwałej pracy
• Droga do zatrudnienia po węglu
• Zamówienia publiczne i konkursy grantowe a trwałe zatrudnienie
• Programy typu payment by results
• Regiony objęte FST
• Automatyzacja a zmiana pracy
• Brak ustawowego określenia celu aktywizacji zawodowej - trwałe zatrudnienie

Nieefektywna aktywizacja zawodowa w Polsce

Emilia Panufnik, redaktor infor.pl: Dlaczego część środków publicznych przeznaczanych na aktywizację zawodową nie przekłada się na trwałe efekty zatrudnienia?

Anna Karaszewska, prezes Jobs First Polska: Przede wszystkim dlatego, że polski system aktywizacji zawodowej nie jest nastawiony na osiąganie trwałych i mierzalnych rezultatów. Tymczasem celem programów finansowanych ze środków publicznych powinna być rzeczywista zmiana sytuacji uczestnika na rynku pracy – niezależnie od tego, czy jest to osoba bezrobotna, bierna zawodowo, wracająca na rynek pracy czy planująca zmianę zatrudnienia.

Dzisiaj sukces programu bardzo często mierzy się liczbą przeszkolonych osób, wydanych certyfikatów czy zrealizowanych kursów. To jednak jedynie narzędzia, a nie cel sam w sobie. Szkolenia mogą zwiększać szanse na znalezienie pracy, ale nie gwarantują zatrudnienia. O skuteczności programu można mówić dopiero wtedy, gdy jego uczestnik podejmie pracę i utrzyma ją przez dłuższy czas.

Problem polega również na tym, że operatorzy programów – niezależnie od tego, czy są to urzędy pracy, organizacje pozarządowe czy prywatne firmy realizujące projekty unijne – funkcjonują w systemie, który nie rozlicza ich z trwałości efektów zatrudnieniowych. Skoro nie ma obowiązku osiągania takich rezultatów, naturalnie koncentrują się na realizacji wskaźników, które łatwo osiągnąć, takich jak liczba zrekrutowanych uczestników, czy liczba przeprowadzonych szkoleń. Z perspektywy Państwa oznacza to, że znaczna część środków publicznych wydanych na takie programy nie przekłada się na trwały wzrost zatrudnienia, a więc również na większe wpływy z podatków i składek. Z kolei z perspektywy uczestnika programu najważniejsze nie jest zdobycie certyfikatu, lecz uzyskanie stabilnej pracy i trwała poprawa jego sytuacji zawodowej.

Polski system aktywizacji zawodowej wciąż odbiega pod tym względem od rozwiązań stosowanych w wielu krajach europejskich, gdzie nacisk kładzie się przede wszystkim na efektywność zatrudnieniową i trwałość rezultatów, a nie wyłącznie na realizację działań i wydatkowanie środków. Dzisiaj w Polsce finansujemy przede wszystkim działania aktywizacyjne, a nie ich efekt. Tymczasem z punktu widzenia państwa liczy się nie liczba wydanych certyfikatów, przeszkolonych uczestników, ale liczba osób, które dzięki programowi znalazły i utrzymały pracę.

Czy obowiązujące wytyczne rozliczania projektów aktywizacyjnych wymuszają mierzenie trwałego zatrudnienia, czy wystarczy wskaźnik uczestnictwa?

Niestety nie. Obowiązujące zasady realizacji i rozliczania programów aktywizacyjnych finansowanych ze środków publicznych nie nakładają na operatorów obowiązku osiągnięcia trwałego zatrudnienia uczestników. W praktyce oznacza to, że program można uznać za zrealizowany, mimo że jego uczestnicy po kilku miesiącach ponownie pozostają bez pracy.

W przypadku programów finansowanych z Funduszu Pracy aktywizacja jest obecnie oparta przede wszystkim na działaniach powiatowych urzędów pracy. W większości przypadków proces wsparcia kończy się w momencie podjęcia zatrudnienia przez uczestnika. Jedynie w sytuacji, gdy urząd finansuje zatrudnienie w ramach instrumentów, takich jak subsydiowanie zatrudnienia, przepisy wymagają utrzymania miejsca pracy przez określony czas. Po zakończeniu tego okresu system zasadniczo przestaje monitorować dalsze losy uczestnika.

Podobnie wygląda sytuacja w projektach finansowanych ze środków europejskich, przez organizacje pozarządowe, fundacje czy prywatnych operatorów. Główne wskaźniki dotyczą zazwyczaj liczby zrekrutowanych uczestników, liczby osób objętych wsparciem lub liczby przeprowadzonych szkoleń. Nie premiuje się natomiast trwałości zatrudnienia, czyli rzeczywistego efektu, dla którego te programy są finansowane. To pokazuje podstawową słabość obecnego systemu. Dopóki operatorzy będą rozliczani przede wszystkim z liczby zrealizowanych działań, a nie z trwałych efektów zatrudnieniowych, dopóty trudno oczekiwać wysokiej skuteczności aktywizacji zawodowej. Publiczne pieniądze powinny być rozliczane z rezultatów, a nie z aktywności. Liczy się nie to, ilu uczestników przeszło przez projekt, ale ilu dzięki niemu trwale wróciło na rynek pracy.

Jak najszybsze podjęcie dobrej i trwałej pracy

Czym jest model Jobs First i czym różni się od klasycznego podejścia „najpierw przygotuj, potem zatrudnij”?

Model Jobs First odwraca tradycyjne myślenie o aktywizacji zawodowej. W klasycznym podejściu przede wszystkim szkoli się uczestnika, rozwija jego umiejętności i dopiero później ewentualnie szuka dla niego pracy, o ile w ogóle to ma miejsce. My wychodzimy z innego założenia – od pierwszego dnia wszystkie działania podporządkowane są jednemu celowi: jak najszybszemu podjęciu przez uczestnika dobrej i trwałej pracy.

Pracujemy przede wszystkim z osobami, które tracą zatrudnienie w wyniku zmian technologicznych, gospodarczych czy restrukturyzacji przedsiębiorstw. Pracodawcy korzystają z naszego wsparcia dlatego, że oczekują realnej pomocy dla zwalnianych pracowników, a nie wyłącznie przeprowadzenia szkoleń czy warsztatów.

Kluczową rolę w naszym modelu odgrywa Doradca ds. zatrudnienia Jobs First. Jest to osoba, która pracuje z uczestnikiem indywidualnie, ma dla niego nielimitowany czas, prowadzi uczestnika przez cały proces – od pierwszego spotkania aż do momentu podjęcia pracy, a często również po rozpoczęciu zatrudnienia. Doradca bardzo dobrze poznaje uczestnika, jego doświadczenie, kompetencje, potrzeby i cele zawodowe. Wspólnie z nim buduje indywidualną strategię powrotu na rynek pracy i aktywnie wspiera jej realizację.

Szkolenia, przygotowanie dokumentów aplikacyjnych czy trening rozmów kwalifikacyjnych są dla nas jedynie narzędziami, ale nigdy celem samym w sobie. Wykorzystujemy w pracy z uczestnikiem te narzędzia, które rzeczywiście zwiększają szanse konkretnej osoby na zdobycie pracy. Istotnym elementem modelu Jobs First jest również aktywna współpraca z pracodawcami. Nie ograniczamy się do odpowiadania na publicznie dostępne ogłoszenia. Docieramy także do tzw. ukrytego rynku pracy i poszukujemy ofert najlepiej odpowiadających kompetencjom oraz oczekiwaniom uczestnika.

Ważną różnicą jest sposób rozliczania efektów. Nasze wynagrodzenie jest bezpośrednio powiązane z rezultatami – podjęciem zatrudnienia i jego trwałością. Bierzemy za nasze działania pełną odpowiedzialność. To sprawia, że interes uczestnika, pracodawcy i operatora programu jest dokładnie taki sam: doprowadzić do stabilnego zatrudnienia, a nie jedynie zakończyć proces szkoleniowy. Skuteczność tego modelu potwierdza realizowany obecnie projekt „Droga do zatrudnienia po węglu”, finansowany ze środków Unii Europejskiej. Pokazuje on, że także w programach publicznych można osiągać wysoką efektywność, jeśli od początku celem działań jest trwałe zatrudnienie.

Droga do zatrudnienia po węglu

Jak wynik projektu „Droga do zatrudnienia po węglu” wypada na tle standardowych wskaźników?

W Polsce nie ma wiarygodnych danych porównawczych, ponieważ obowiązujący system nie wymaga mierzenia trwałości zatrudnienia w projektach aktywizacyjnych finansowanych ani z Funduszu Pracy, ani ze środków europejskich. Skoro trwałość zatrudnienia nie jest obowiązkowym wskaźnikiem, nie jest też systematycznie monitorowana ani porównywana. To oznacza, że operatorzy programów koncentrują się przede wszystkim na realizacji wskaźników, z których są rozliczani – liczbie zrekrutowanych uczestników, przeprowadzonych szkoleń czy wydatkowaniu środków. Trwałe utrzymanie pracy przez uczestników pozostaje poza oceną. Dlatego wskaźnik 98% utrzymania zatrudnienia osiągnięty przez Jobs First w projekcie „Droga do zatrudnienia po węglu” jest szczególnie istotny. Pokazuje, że uczestnicy nie tylko znajdują pracę, ale również potrafią się na rynku pracy utrzymać. To właśnie trwałość zatrudnienia najlepiej świadczy o jakości procesu aktywizacji.

Porównując ten rezultat z doświadczeniami programów realizowanych w innych krajach europejskich, można powiedzieć, że jest to bardzo wysoki poziom skuteczności. Pokazuje on, że jeśli cały model wsparcia od początku koncentruje się na rezultacie zatrudnieniowym, a nie wyłącznie na realizacji działań, możliwe jest osiąganie trwałych efektów zarówno dla uczestników, jak i dla rynku pracy. Najlepszym dowodem skuteczności programu aktywizacyjnego nie jest liczba osób objętych wsparciem, czy liczba wydanych certyfikatów, lecz to, ilu uczestników nadal pracuje po kilku czy kilkunastu miesiącach. Dopiero wtedy można mówić o dobrze wydanych publicznych pieniądzach.

Czy model można skalować na inne regiony i branże?

Zdecydowanie tak. Co więcej, uważam, że powinien to być jeden z priorytetów polityki rynku pracy w Polsce. Transformacja energetyczna jest tylko jednym z procesów, które zmieniają rynek pracy. Coraz więcej osób będzie traciło zatrudnienie również w wyniku automatyzacji, cyfryzacji, rozwoju sztucznej inteligencji czy innych zmian gospodarczych. Dlatego potrzebujemy uniwersalnego modelu aktywizacji zawodowej, który będzie skuteczny niezależnie od branży czy regionu.

Szczególnego wsparcia wymagają osoby, które przez kilkanaście lub kilkadziesiąt lat pracowały u jednego pracodawcy. Utrata pracy jest dla nich często doświadczeniem bardzo trudnym i wiąże się z utratą bezpieczeństwa oraz przekonaniem, że na rynku nie ma już dla nich miejsca. Tymczasem odpowiednio prowadzony proces aktywizacji pozwala nie tylko znaleźć nową pracę, ale również odbudować wiarę w siebie i zobaczyć dla siebie perspektywę.

Dlatego programy aktywizacyjne powinny być projektowane w taki sposób, aby ich celem było nie tylko doprowadzenie uczestnika do zatrudnienia, ale także utrzymanie tej pracy w dłuższej perspektywie. Takie rozwiązania można z powodzeniem stosować zarówno w regionach objętych transformacją energetyczną, jak i wszędzie tam, gdzie pracownicy tracą zatrudnienie z powodu zmian technologicznych lub restrukturyzacji przedsiębiorstw. Doświadczenia programu „Droga do zatrudnienia po węglu” pokazują, że taki model działa. Dlatego uważam, że powinien on stać się punktem odniesienia przy projektowaniu kolejnych programów finansowanych ze środków publicznych. Warto również rozważyć wpisanie do przepisów dotyczących polityki rynku pracy obowiązku rozliczania programów przede wszystkim z trwałości zatrudnienia, a nie wyłącznie z liczby zrealizowanych działań. Tylko wtedy publiczne środki będą rzeczywiście przekładały się na trwałe efekty społeczne i gospodarcze.

Zamówienia publiczne i konkursy grantowe a trwałe zatrudnienie

Czy przepisy o zamówieniach publicznych i konkursach grantowych premiują trwałe zatrudnienie?

Obecnie ani przepisy dotyczące zamówień publicznych, ani zasady organizowania konkursów grantowych nie premiują operatorów, którzy osiągają wysoką skuteczność w doprowadzaniu uczestników do trwałego zatrudnienia. Wynika to z prostego powodu – trwałość zatrudnienia w większości programów nie jest podstawowym kryterium oceny. W praktyce operatorzy są rozliczani przede wszystkim z liczby zrekrutowanych uczestników, zrealizowanych szkoleń czy wydatkowanych środków. Czasami oceniana jest również liczba osób, które podjęły pracę, jednak zdecydowanie rzadziej analizuje się, czy utrzymały zatrudnienie przez dłuższy czas. Tymczasem właśnie ten wskaźnik najlepiej pokazuje rzeczywistą skuteczność programu.

Jeżeli chcemy efektywnie wykorzystywać środki publiczne, kryteria wyboru operatorów powinny premiować przede wszystkim jakość i trwałość osiąganych rezultatów, a nie jedynie koszt realizacji projektu czy liczbę wykonanych działań. Tylko wtedy wykonawcy będą motywowani do szukania nowych rozwiązań, zmiany modelu działania, inwestowania w indywidualne wsparcie uczestników i rzeczywistą współpracę z pracodawcami. Publiczne pieniądze powinny finansować trwałe efekty, a nie wyłącznie proces. To wymaga zmiany sposobu projektowania i rozliczania programów aktywizacyjnych.

Programy typu payment by results

Czy samorządy i urzędy pracy mają dziś narzędzia do kontraktowania programów typu payment by results?

Tak, ale tylko częściowo. W przypadku programów aktywizacyjnych finansowanych ze środków europejskich, za które odpowiadają samorządy, istnieje możliwość wprowadzenia do kryteriów konkursowych wymogu osiągnięcia trwałych efektów zatrudnieniowych. Samorząd może określić, że sukces programu będzie oceniany na podstawie tego, ilu uczestników podejmie pracę i utrzyma ją przez określony czas, na przykład minimum sześć lub dwanaście miesięcy. W praktyce jednak takie rozwiązania są stosowane bardzo rzadko. Jednym z wyjątków jest właśnie projekt „Droga do zatrudnienia po węglu” realizowany w Wielkopolsce Wschodniej, którego konstrukcja od początku opiera się na osiąganiu trwałych rezultatów zatrudnieniowych.

Inaczej wygląda sytuacja w programach finansowanych z Funduszu Pracy, gdzie zasady funkcjonowania systemu określają przepisy ustawowe. Obecne rozwiązania nie stawiają trwałego zatrudnienia jako podstawowego celu, z którego rozliczani są realizatorzy programów. W efekcie zarówno instytucje publiczne, jak i operatorzy zewnętrzni nie są motywowani do prowadzenia uczestników aż do osiągnięcia stabilnego efektu na rynku pracy.

Co istotne, wcześniejsze rozwiązania ustawowe przewidywały możliwość kontraktowania usług aktywizacyjnych u operatorów niepublicznych i rozliczania ich z osiągnięcia trwałego zatrudnienia uczestników. Pokazuje to, że takie mechanizmy są możliwe do wdrożenia również w Polsce. Dlatego uważam, że potrzebne są zmiany systemowe. Samorządy już dziś mogą w większym stopniu wykorzystywać kryteria jakościowe w konkursach finansowanych z funduszy europejskich, natomiast na poziomie krajowym warto przywrócić rozwiązania, które będą premiowały przede wszystkim trwałe efekty zatrudnieniowe. Tylko wtedy publiczne środki będą rzeczywiście inwestowane w skuteczną aktywizację zawodową.

Regiony objęte FST

Czy regiony objęte FST poświęcają wystarczającą uwagę mieszkańcom?

Moim zdaniem wciąż nie. W Polsce transformacja energetyczna jest przede wszystkim postrzegana przez pryzmat inwestycji technologicznych i infrastrukturalnych. Znacznie mniej uwagi poświęca się jej społecznemu wymiarowi, czyli ludziom, którzy w wyniku tych zmian tracą pracę i będą musieli zmienić zawód. Tymczasem powodzenie transformacji zależy nie tylko od budowy nowych instalacji, czy rozwoju nowych technologii. W równym stopniu zależy od tego, czy osoby tracące zatrudnienie otrzymają skuteczne wsparcie i będą mogły szybko wrócić na rynek pracy. Jeśli tego zabraknie, konsekwencją może być odpływ mieszkańców, pogłębianie problemów społecznych oraz osłabienie potencjału gospodarczego całych regionów.

Szczególnie trudna jest sytuacja osób, które przez kilkanaście lub kilkadziesiąt lat pracowały u jednego pracodawcy. Dla nich utrata pracy oznacza często konieczność całkowitej zmiany ścieżki zawodowej. Same odprawy czy urlopy górnicze nie rozwiązują tego problemu. Potrzebne jest profesjonalne wsparcie prowadzące do znalezienia nowej, stabilnej pracy. Na tym tle bardzo dobrym przykładem jest Wielkopolska Wschodnia, gdzie równolegle z inwestycjami infrastrukturalnymi Jobs First realizuje projekt „Droga do zatrudnienia po węglu”, finansowany z Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji. Pokazuje on, że można jednocześnie inwestować w rozwój regionu i skutecznie wspierać mieszkańców w odnalezieniu się na zmieniającym się rynku pracy.

To doświadczenie warto wykorzystać również w innych regionach objętych transformacją, takich jak Śląsk czy Bełchatów. Sprawiedliwa transformacja nie kończy się na zamknięciu kopalni i budowie nowych inwestycji. Jej prawdziwym sukcesem jest to, że ludzie nie zostają bez perspektyw, lecz znajdują nowe miejsce na rynku pracy.

Automatyzacja a zmiana pracy

Czy polskie prawo nadąża za tempem automatyzacji?

Problem nie dotyczy wyłącznie prawa pracy, ale całego systemu wsparcia rynku pracy. W mojej ocenie obecne rozwiązania nie nadążają za tempem zmian wywołanych automatyzacją, cyfryzacją, transformacją energetyczną czy rozwojem sztucznej inteligencji. Oczywiście należy wspierać pracodawców, którzy chcą inwestować w rozwój kompetencji swoich pracowników i przygotowywać ich do nowych wymagań technologicznych. Takie działania są potrzebne i mogą ograniczyć skalę zwolnień. Trzeba jednak mieć świadomość, że nie we wszystkich przypadkach będzie to możliwe. Część stanowisk po prostu zniknie, a część pracowników będzie musiała znaleźć zupełnie nowe miejsce na rynku pracy.

Dlatego potrzebujemy nie tylko instrumentów podnoszenia kwalifikacji przed zmianami, ale również skutecznego systemu wsparcia osób, które mimo wszystko utracą zatrudnienie. Dziś w dużej mierze zależy to od odpowiedzialności konkretnego pracodawcy. Wielu z nich decyduje się finansować programy outplacementowe z własnych środków i dzięki temu ich pracownicy szybko znajdują nowe, stabilne zatrudnienie. Nie jest to jednak rozwiązanie systemowe.

Skala nadchodzących zmian będzie znacznie większa niż dotychczas. Dlatego odpowiedzialność za skuteczne przekwalifikowanie i powrót do zatrudnienia nie może spoczywać wyłącznie na pracodawcach. Powinno to być również jedno z kluczowych zadań państwa, realizowane poprzez nowoczesne programy aktywizacyjne nastawione na trwałe efekty zatrudnieniowe.

Brak ustawowego określenia celu aktywizacji zawodowej - trwałe zatrudnienie

Jakiej jednej zmiany w przepisach najbardziej brakuje?

Najbardziej brakuje jednego fundamentalnego rozwiązania – ustawowego określenia, że celem wszystkich programów aktywizacji zawodowej finansowanych ze środków publicznych jest doprowadzenie uczestnika do trwałego zatrudnienia. To właśnie ten rezultat powinien być podstawowym miernikiem skuteczności całego systemu. Jeżeli taki zapis znalazłby się w ustawie, automatycznie zmieniłby sposób projektowania i realizacji programów. Operatorzy byliby rozliczani z efektów, a nie z zrealizowanych godzin doradztwa zawodowego, liczby przeprowadzonych szkoleń, zrekrutowanych uczestników czy wydatkowanych środków. Oznaczałoby to konieczność budowania programów, których celem jest rzeczywista zmiana sytuacji uczestnika na rynku pracy.

Drugim niezbędnym elementem jest otwarcie systemu na wyspecjalizowanych operatorów niepublicznych i rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego. Podmioty specjalizujące się w aktywizacji zawodowej są bardziej elastyczne, innowacyjne, mogą szybciej reagować na potrzeby rynku pracy i – co najważniejsze – mogą być rozliczane bezpośrednio z osiąganych rezultatów zatrudnieniowych.

Największe korzyści przynosi to osobom posiadającym istotne bariery w powrocie na rynek pracy – długotrwale bezrobotnym, biernym zawodowo czy pracownikom tracącym zatrudnienie w wyniku transformacji gospodarczej i technologicznej. To właśnie one wymagają indywidualnego, kompleksowego wsparcia prowadzącego do trwałego powrotu na rynek pracy. Polska stoi dziś przed ogromnymi wyzwaniami demograficznymi i technologicznymi. Starzenie się społeczeństwa, rosnąca liczba osób biernych zawodowo oraz postępująca automatyzacja sprawiają, że nie stać nas na finansowanie działań, które nie przynoszą trwałych efektów. Potrzebujemy systemu, który będzie inwestował przede wszystkim w skuteczne przywracanie ludzi do pracy.

Bardzo dziękuję za rozmowę.