Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Krystyna Bednarczyk (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka (sprawozdawca)
SSN Kazimierz Jaśkowski
Protokolant Edyta Jastrzębska
z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczyszyn
w sprawie z wniosku Dariusza D.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w K.
o umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 7 września 2005 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. z dnia 11 maja 2005 r.,
"czy od decyzji wydanej przez likwidatora funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. nr 228 poz. 2255 ze zm. ) w wersji obowiązującej na dzień 11 maja 2005r., przysługuje odwołanie do sądu powszechnego ?"
odmawia udzielenia odpowiedzi.
Uzasadnienie
Przedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne powstało w następującym stanie faktycznym sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w K. decyzją z dnia 2 sierpnia 2004 r. odmówił Dariuszowi D. umorzenia zaległości z tytułu zadłużenia w funduszu alimentacyjnym. W odwołaniu od tej decyzji Dariusz D. wniósł o jej zmianę i umorzenia jego zaległości, podkreślając, że odbywanie przez niego kary pozbawienia wolności nie pozwala na spłatę długu wobec funduszu. Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z dnia 18 marca 2004 r. oddalił odwołanie. W trakcie rozpoznania apelacji Dariusza D. Sąd Okręgowy uznał, że w sprawie zachodzą poważne wątpliwości prawne co do dopuszczalności drogi sądowej w sprawie możliwości rozstrzygania o odwołaniu od decyzji dotyczących wierzytelności likwidowanego funduszu alimentacyjnego wydanych przez jego likwidatora na podstawie art. 68 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Ustawa ta nieco inaczej traktuje zagadnienia stosunków prawnych mających swoje źródło w zaszłościach powstałych „na kanwie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym”. Podstawowym problemem była kwestia dopuszczalności drogi sądowej, ponieważ art. 18 pkt 3 ustawy o funduszu alimentacyjnym stanowił, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują środki odwoławcze przewidziane dla odwołań w prawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego, natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera takiego zapisu.
Niewątpliwie decyzje dotyczące likwidowanego funduszu alimentacyjnego wydawane są w ramach zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 68 pkt 3 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych – Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), a zgodnie z art. 83 ust. 2 tej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Równocześnie, zdaniem Sądu Okręgowego, sprawy dotyczące funduszu alimentacyjnego nie należą do spraw z ubezpieczenia społecznego, dlatego przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mogą mieć do nich zastosowanie tylko wówczas, gdy wynika to wprost z ustawy. „Taka sytuacja aktualnie nie zachodzi w kwestii trybu odwoławczego w odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego, gdzie art. 18 ustawy o funduszu alimentacyjnym w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości odsyłał do regulacji właściwych dla spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych”.
W art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest „w sposób pozytywny” droga sądowa w sprawach dotyczących odwołań od decyzji ZUS w przedmiocie zgłaszania do ubezpieczenia społecznego, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego i ich wymiaru. To ustawowe wyliczenie ma charakter wyczerpujący „świadczy o tym sformułowanie 'w szczególności')”. Jeżeli zatem art. 17 ustawy o funduszu alimentacyjnym upoważniał ZUS do umarzania należności osób zobowiązanych do alimentów w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wprowadzał drogę odwoławczą w trybie art. 83 ustawy z systemie ubezpieczeń społecznych, „to tym bardziej nie może ulegać wątpliwości, że w poprzednim stanie prawnym przysługiwało odwołanie od decyzji dotyczącej umorzenia należności względem funduszu alimentacyjnego do właściwego sądu według zasad określonych w przepisach kpc.”.
Równocześnie, podobnego rozwiązania zabrakło w ustawie o świadczeniach rodzinnych, która w art. 65 stanowi, że sprawy o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w dotychczasowych przepisach. Jednakże regulacja ta nie może mieć zastosowania do wierzytelności funduszu względem jego dłużników, ponieważ „nie sposób przyjąć, że świadczenie z funduszu i wierzytelność wobec niego – to określenia tożsame”, gdyż „świadczenie oznacza zachowanie się zobowiązanego zgodnie z treścią zobowiązania, zaś wierzytelność - to uprawnienie wierzyciela względem dłużnika do realizacji łączącego ich stosunku prawnego”. Skoro „świadczenie jest odwrotnością wierzytelności”, to nie można przyjąć, że przepis odnoszący się do świadczeń można stosować również do wierzytelności. Gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 65 ustawy o świadczeniach rodzinnych również do wierzytelności, to nie byłby potrzebny wyraźny zapis „o możliwości umorzenia, rozłożenia na raty lub odroczenia terminu płatności osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń z funduszu w określonych sytuacjach przez likwidatora funduszu”. Jeżeli, w ocenie Sądu Okręgowego, nie ma prawnej możliwości stosowania zasad wynikających z nieobowiązującej ustawy o funduszu alimentacyjnym, zaś ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewidywała odwołania do sądu powszechnego, „to wydaje się być uprawniony pogląd, że decyzje wydane na podstawie art. 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako decyzje administracyjne podlegają trybowi odwoławczemu przewidzianemu w kodeksie postępowania administracyjnego, a tym samym droga sądowa jest wobec nich wyłączona”.
Następnie Sąd Okręgowy wskazał, że po wydaniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego „zmienił się radykalnie stan prawny”, ponieważ została uchwalona ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, która w art. 28 ust. 34 zmieniła art. 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie ust. 3 i 4, które stanowią, że od decyzji likwidatora w sprawach określonych w ust. 1 przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odwołanie, o którym mowa w ust. 3, wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu wskazanej w decyzji. Z datą wejścia w życie tych regulacji otwarta została droga sądowa dla spraw związanych z umorzeniem, odroczeniem terminu płatności lub rozłożeniem na raty”. Jest to dodatkowy argument, że przed tą zmianą stanu prawnego droga sądowa była niedopuszczalna, zaś postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tylko uznanie, że również przed wejściem w życie noweli droga sądowa przed sądem rejonowym była otwarta, umożliwiałoby merytoryczne rozpoznanie apelacji, chociaż powstaje wątpliwość, czy sąd rejonowy nie orzekał w sprawie, w której właściwy był sąd okręgowy bez względu na wartość przedmiotu sporu, co prowadziłoby do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 379 pkt 6 k.p.c.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Problem przedstawiony w zagadnieniu prawnym był już przedmiotem rozpoznania w analogicznej sprawie, w której Sąd Najwyższy podjął uchwałę z dnia 12 lipca 2005 r., II UZP 6/05 (dotychczas niepublikowana), uznając, że sprawy dotyczące umorzenia należności likwidowanego funduszu alimentacyjnego od osób zobowiązanych do alimentów oraz od osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia (art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach alimentacyjnych, Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 §2 k.p.c., do rozpoznania których właściwy jest sąd okręgowy (art. 4778 § 1 k.p.c.). W uzasadnieniu tego stanowisko wskazano między innymi, że sprawy te, rozpoznawane w postępowaniu przedsądowym wedle reguł przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego w formie decyzji, zalicza się formalnie do spraw cywilnych. Kontrola legalności wydanych decyzji została normatywnie powierzona sądownictwu powszechnemu, a nie administracyjnemu. Sprawia to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są wszelkie sprawy, w których przysługuje odwołanie od decyzji organów ubezpieczeń społecznych dotyczących ubezpieczeń społecznych, rodzinnych, emerytur i rent, a także innych świadczeń należących do właściwości Zakładu ubezpieczeń społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej (art. 476 § 2 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym od 1 maja 2004 r. do 5 lutego 2005 r.).
Przed 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o funduszu alimentacyjnym, od decyzji wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przewidzianych w tej ustawie przysługiwały środki odwoławcze przewidziane dla odwołań w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Decyzje te można było podzielić na trzy zasadnicze grupy: 1/ w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 7, 121, 12 tej ustawy), 2/ dotyczące zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń (art. 10), 3/ dotyczące umorzenia należności funduszu względem osób zobowiązanych do alimentów oraz osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia (art. 17). Odwołania od decyzji wydawanych w tych sprawach powierzonych kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlegały zaskarżeniu do sądu powszechnego jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przed dniem 1 października 2001 r. w tego rodzaju sprawach wyłącznie właściwy był sąd wojewódzki (okręgowy). Także od tej daty sąd okręgowy utrzymywał generalną właściwość rzeczową w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 4778 § 1 k.p.c.), jednak „sprawy o świadczenia z funduszu alimentacyjnego” zostały przekazane do właściwości sądu rejonowego (art. 4778 § 2 pkt 6 k.p.c.). Zdaniem Sądu Najwyższego, tylko sprawy z odwołania od decyzji w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (sprawy „o świadczenia z tytułu funduszu alimentacyjnego”) zostały poddane właściwości rzeczowej sądów rejonowych, natomiast „pozostałe dwie kategorie spraw, tj. o zwrot bezpodstawnie pobranych świadczeń oraz o umorzenie należności z funduszu od osób zobowiązanych do alimentów i od osób, które bezpodstawnie pobrały świadczenia należały do właściwości rzeczowej sądów okręgowych”.
Z dniem 1 maja 2004 r. fundusz alimentacyjny przeszedł stan likwidacji, a jego likwidatorem „w zakresie spraw o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało przed dniem wejścia ustawy w życie” został Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 63 ustawy). Sprawy o świadczenia z funduszu, do których prawo powstało od dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w dotychczasowych przepisach (art. 65 ustawy). Likwidator może w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z sytuacją zdrowotną lub rodzinną osoby, przeciwko której jest prowadzona egzekucja alimentów, lub osoby zobowiązanej do zwrotu bezpodstawnie pobranych świadczeń, umorzyć, rozłożyć na raty lub odroczyć termin płatności należności likwidowanego funduszu z tytułu wypłaconych lub bezpodstawnie pobranych świadczeń (art. 68 ust. 1 ustawy). Wprawdzie w odniesieniu do wydanych w tych sprawach decyzji ustawodawca wyraźnie nie określił zasad i trybu ich rozpoznawania, to „nie ma racjonalnego wytłumaczenia dlaczego akurat te sprawy miałyby podlegać rozpatrzeniu oraz dochodzeniu na zasadach i w trybie innym niż dotychczasowy”. Prowadziło do wyrażenia poglądu, w okresie likwidacji funduszu alimentacyjnego, sprawy wymienione w art. 68 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie utraciły charakteru spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a od decyzji likwidatora wydanych w tych sprawach przysługiwało odwołanie do sądu okręgowego. Prawidłowość takiej wykładni potwierdzało dodanie ust. 3 do art. 68 tej ustawy, który stanowi wprost, że od decyzji likwidatora przysługuje odwołanie do sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
W ocenie składu rozpoznającego zagadnienie prawne powyżej zaprezentowane stanowisko może być zaakceptowane. Nie powinno podlegać wątpliwości, że w sprawach należących do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, chyba że droga sądowa zostaje wyraźnie ustawowo wyłączona (por. np. art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Nie było takiego ustawowego wyłączenia w odniesieniu do decyzji wydawanych przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora funduszu alimentacyjnego w sprawach dotyczących umorzenia należności likwidowanego funduszu od osób zobowiązanych do alimentów. Oznaczało to, że także w tego rodzaju sprawach, ustawowo powierzonych kompetencji organu ubezpieczeń społecznych, przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego tak jak w każdej sprawie cywilnej z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 1 k.p.c.). Równocześnie art. 4778 § 1 k.p.c. kreuje generalną właściwość rzeczową sądu okręgowego (sądu ubezpieczeń społecznych) w sprawach z szeroko rozumianego zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw do których zastrzeżona jest wyraźnie właściwość sądów rejonowych. Z takich relacji (zasada - wyjątek) wynika, że przy rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących oznaczenia sądu powszechnego właściwego rzeczowo w odniesieniu do określonej kategorii spraw ustawowo kwalifikowanych do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych należy postępować z uwzględnieniem generalnej zasady uznania właściwości rzeczowej sądu okręgowego (art. 4778 § 1 in principio k.p.c.). Przy takich uwarunkowaniach, dodanie z dniem 1 czerwca 2005 r. ust. 3 do art. 68 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyraźnie wskazującego na właściwość sądu okręgowego w sprawach z odwołań od decyzji likwidatora funduszu alimentacyjnego, określonych w art. 68 ust. 1 tej ustawy, należy potraktować jako formalne potwierdzenie dotychczasowego stanu rzeczy, z nie jako nowość normatywną.
Z powyższego wynika, że nie było potrzeby ponownego rozstrzygania zagadnienia prawnego, które zostało wyjaśnione w uchwale z dnia 12 lipca 2005 r., II UZP 6/05, przeto Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.