Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
Protokolant Edyta Jastrzębska
w sprawie z wniosku Michała P.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych II Oddziałowi w Warszawie
o wydanie zaświadczenia w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 grudnia 2007 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie
z dnia 31 sierpnia 2007 r., sygn. akt III AUa 632/07,
czy sprawa wszczęta na skutek odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o nie zaleganiu z opłacaniem składek jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.
podjął uchwałę:
Sprawa wszczęta na skutek odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o nie zaleganiu z opłacaniem składek jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.).
Uzasadnienie
Przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:
Wnioskodawca Michał P., prowadzący działalność gospodarczą od 12 października 1978 r., w okresie od 28 listopada 2001 r. do dnia 24 sierpnia 2002 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, otrzymując za ten okres zasiłek chorobowy. Decyzją z dnia 15 października 2002 r. organ rentowy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia rehabilitacyjnego, zaś Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., oddalił odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji. Kolejną decyzją z dnia 26 listopada 2003 r. organ rentowy przyznał wnioskodawcy prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 sierpnia 2003 r. do dnia 30 listopada 2004 r., następnie decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r. przedłużył prawo do tego świadczenia do dnia 30 listopada 2006 r.
W dniu 7 maja 2004 r. wnioskodawca złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o wydanie zaświadczenia o nie zaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia 14 maja 2004 r. organ rentowy, na podstawie art. 83b ust. 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) i art. 219 k.p.a., odmówił wnioskowi, wskazując jako przyczynę złożenie nieprawidłowo sporządzonych dokumentów rozliczeniowych. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Sąd Okręgowy - Sąd Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie oddalił odwołanie wnioskodawcy od tej decyzji, po ustaleniu, że w chwili jej wydawania organ rentowy dysponował raportami miesięcznymi od sierpnia 2002 r., które zawierały nieprawidłowe dane, a wzywany do ich uzupełnienia wnioskodawca odmówił ich uzupełnienia. Sąd uznał, że w okresie od 25 sierpnia 2002 r. do 31 lipca 2003 r. wnioskodawca nie miał prawa do zasiłku chorobowego ani prawa do świadczenia rehabilitacyjnego - wobec czego zobowiązany był do opłacenia składek za ten okres.
Ponieważ na dzień 14 maja 2004 r. na koncie wnioskodawcy istniała zaległość z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, organ rentowy zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o nie zaleganiu z opłacaniem składek. W apelacji od powyższego wyroku, wnioskodawca zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 110 k.p.a. w związku z art. 244 § 1 k.p.c. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy z ostatecznej decyzji tego samego organu z dnia 30 kwietnia 2004 r. wynikało, że odwołujący się na dzień wydawania tej decyzji nie miał zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, a przepis art. 110 k.p.a. stanowi, że „organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zgodnie z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej.
Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 § 3 k.p.c.).
Wskazany przepis definiuje w § 2 pojęcie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, w § 4 pojęcie organu rentowego oraz w § 5 pkt 2 k.p.c. ubezpieczonego. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ich przebiegu, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Natomiast stosownie do art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzje (ust. 1). Z treści wyżej cytowanego przepisu wynika zatem, że Zakład wydaje decyzje w sprawach wymienionych nie wyczerpująco w art. 83 ust. 1 a także wówczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 83b ust. 1). Takim przepisem jest art. 219 k.p.a. przewidujący wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Odmowa wydania zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami następuje w drodze decyzji, którą wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a odwołanie od niej w myśl art. 83 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przysługuje do właściwego sądu, w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd Apelacyjny wskazał na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1999 r., II CKN 298/99/, (OSNC 2000 nr 1 poz. 5), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 143), oraz stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02 (OSNC 2003 nr 10, poz. 129), że sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., jest każda sprawa dotycząca ochrony praw podmiotowych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych normowanych prawem cywilnym. Jeżeli źródłem takiego stosunku jest decyzja administracyjna, to tylko wyjątkowo, gdy wyraźnie przewiduje to przepis, można mówić o stosunku cywilnoprawnym, a w konsekwencji sprawie cywilnej. Jeżeli sprawa dotyczy stosunku, nie mającego cech stosunku cywilnoprawnego, a brak przepisu, który przekazywałby ją na drogę sądową, to ta droga jest niedopuszczalna. Publicznoprawny charakter wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, nie stanowi przeszkody dla uznania dopuszczalności drogi sądowej. Na tle wyżej przytoczonych uregulowań prawnych Sąd powziął wątpliwość wyrażoną w przedstawionym pytaniu prawnym. Zdaniem Sądu Apelacyjnego ustalenie, czy odmowa wydania zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, winno być dokonywane w oparciu o treść zaświadczenia, którego wydania żądał wnioskodawca. Odmowa wydania zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami należy do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. „odwołanie od decyzji organu rentowego dotyczy ubezpieczeń społecznych” z uwagi na to, że wymiar składki łączy się wprost z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu, a co za tym idzie byłaby to sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odmowa wydania zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami to kategoria spraw, których nie wymienia art. 476 § 2 i § 3 k.p.c. Ponieważ przepisy ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie regulują kwestii dotyczących postępowania i zasad wydawania bądź odmowy wydawania zaświadczeń, stosownie do unormowań zawartych w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych „w sprawach regulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (...)”.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia - art. 219 k.p.a. W wyroku z dnia 26 marca 1997 r., III RN 9/97 (OSNAPiUS 1997 z. 20, poz. 395), Sąd Najwyższy uznał, że na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, służy skarga do sądu administracyjnego, natomiast w postanowieniu z dnia 5 stycznia 1998 r., II UKN 470/97 (OSNP 1998 nr 22, poz. 670), przyjął, że sprawa o wydanie zaświadczenia w przedmiocie opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne nie jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 476 § 2 k.p.c.).
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne wstępnie należało rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w rozpatrywanej sprawie. Celem ustalenia istnienia w konkretnej sprawie dopuszczalności drogi sądowej należy przesądzić, czy jest to sprawa cywilna (w znaczeniu materialnym albo w znaczeniu formalnym - art. 1 k.p.c.) a także czy przepis szczególny nie wyłącza w niej kompetencji sądów powszechnych (dotyczy to wyłącznie wypadku, gdy dana sprawa cywilna jest sprawą cywilną w znaczeniu materialnym - art. 2 § 3 k.p.c.). Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi wówczas, gdy w sprawie brak jednego z tych dwóch elementów, tj. gdy sprawa nie jest w ogóle sprawą cywilną lub gdy - będąc nią - została wyłączona spod kompetencji sądów powszechnych. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (mającego na względzie wnioski płynące z regulacji konstytucyjnych - art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP), sąd odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, nie może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie jest sprawą cywilną, lecz powinien w uzasadnieniu postanowienia odrzucającego pozew wskazać sąd, do którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo zastrzeżone (por. uchwałę z dnia 2 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129). Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy, przede wszystkim należy rozważyć, czy sprawa wszczęta na skutek odwołania od decyzji ZUS odmawiającej wydania zaświadczenia o nie zaleganiu z opłacaniem składek może zostać uznana za sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. (w sensie materialnym lub formalnym). Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaobserwować można tendencję do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy cywilnej. W postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6), Sąd Najwyższy uznał, że droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli powód opiera swoje roszczenia na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 marca 1999 r., II CKN 984/98 (OSNC 1999, nr 10, poz. 180) przyjęto, że ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu faktycznego. Te elementy bowiem konkretyzują stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej. W postanowieniu z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98 (OSNC 1996, nr 9, poz. 161) Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności faktycznych przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia nie jest natomiast warunkowana wykazaniem istnienia tego roszczenia. Wyznaczony w tych orzeczeniach kierunek wykładni przepisu art. 1 k.p.c. został także przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 - OTK 2000, nr 5, poz. 143).
Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym (art. 1 k.p.c.), co ma i ten skutek, że poddane są one kontroli sądowej. Zgodnie z art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, a Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej - art. 184 zdanie 1 Konstytucji.
Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. W przepisie tym wskazano, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, należy rozważyć czy kwestie wydawania zaświadczeń w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają innej kontroli odwoławczej, niż zaświadczenia wydawane w pozostałych sprawach na zasadach ogólnych (art. 1 pkt 4 oraz art. 117-119 k.p.a.).
Ponieważ przepisy ustaw z zakresu ubezpieczeń społecznych nie regulują kwestii postępowania i zasad wydawania bądź odmowy wydawania zaświadczeń, stosownie do unormowań zawartych w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (oraz art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) „w sprawach regulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (...)”. Skoro art. 181 k.p.a. nie wskazuje bliżej na rodzaj przepisów odrębnych, jakie miałyby regulować kwestie wnoszenia odwołań od wydanych przez organ rentowy decyzji, trafnie Sąd Apelacyjny wskazał w uzasadnieniu postanowienia na unormowania zawarte zarówno w art. 476 § 2 i 3 k.p.c. jak i art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących: ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (...). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami (art. 476 § 3 k.p.c.).
Z kolei w myśl art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych i ich przebiegu, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy). Jest to zasada kontroli wszystkich decyzji organu rentowego w postępowaniu sądowym. Potwierdzają ją wyjątki, które nie dotyczą rozstrzyganej sprawy (art. 83 ust. 4). Nie może być też kwestionowane, że zgodnie z przepisami art. 83 ust. 1 i 2 ustawy systemowej, odwołania od decyzji organu rentowego rozpoznaje sąd ubezpieczeń społecznych. Zatem również te przepisy wyznaczają sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 476 § 2 i 3 k.p.c. Stosownie natomiast do art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzje (ust. 1). Z treści wyżej cytowanego przepisu wynika zatem, że odnosi się on także do odmowy wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Tak więc decyzja organu rentowego o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, jako wydawana na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy systemowej w związku z art. 219 k.p.a., nie jest decyzją uznaniową i z pewnością nie należy do grupy decyzji wymienionych enumeratywnie w art. 83 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji, z mocy art. 177 Konstytucji R.P oraz na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od tego rodzaju decyzji organu rentowego służy odwołanie do sądu właściwego do rozpoznawania odwołań od decyzji organu rentowego. Odmowa wydania zaświadczenia o nie zaleganiu ze składkami na ubezpieczenie społeczne w formie decyzji prowadzi w konsekwencji do innej jego kontroli niż w postępowaniu administracyjnym. Zmiana stanu prawnego (po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) zdezaktualizowała stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 5 stycznia 1998 r., II UKN 470/97, (OSNP 1998 nr 22, poz. 670).
Wszystko to pozwala na wyrażenie poglądu, że wydawana na podstawie art. 83b ust. 1 ustawy systemowej w związku z art. 219 k.p.a. decyzja organu rentowego o odmowie wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez ubezpieczonego jest decyzją, o której mowa w art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c. i - jako taka - może stanowić przedmiot odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Podobne stanowisko zostało zajęte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2007 r., II UK 279/06, (niepublikowany).
Z tych względów podjęto uchwałę jak w sentencji.