Zatrudnianie w administracji publicznej

Wewnątrz Unii Europejskiej zapewnia się swobodny przepływ pracowników przez zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagradzania i innych warunków pracy (art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – dalej TFUE; dawniej art. 39 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej).

Powyższa zasada nie ma jednak zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej (art. 45 ust. 4 TFUE). Warto więc postawić pytanie – co należy rozumieć przez pojęcie „zatrudnienie w administracji publicznej” według art. 45 ust. 4 TFUE.

Ze względu na to, że przepis ten ustanawia wyjątek od zasady swobodnego przepływu pracowników, termin „zatrudnienie w administracji publicznej” należy rozumieć wąsko. Z analizy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika potrzeba ograniczenia zarówno zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego zastosowania tej regulacji.

Zakres podmiotowy

Jeżeli chodzi o zakres podmiotowy art. 45 ust. 4 TFUE, to istotne jest ograniczenie zastosowania tego przepisu do tych stanowisk pracy, z którymi – pośrednio lub bezpośrednio – wiąże się uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej oraz obowiązek ochrony interesu państwa (wyrok TS UE w sprawie Komisja przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburg, C-473/93).

Obie wskazane wyżej przesłanki powinny być spełnione łącznie. Wynika z tego po pierwsze, że zatrudnienie w administracji publicznej należy rozpatrywać w świetle prawa unijnego. Niewłaściwe jest więc sięganie do rozumienia pojęcia administracji publicznej przyjętego w prawie krajowym poszczególnych państw członkowskich. Po drugie, wyłączenie zasady swobody przepływu pracowników dotyczy nie tyle zatrudnienia w jednostkach administracji publicznej, ile zatrudnienia na konkretnych stanowiskach pracy, z którymi wiąże się szczególny obowiązek lojalności wobec państwa.

W związku z tym sprzeczne z zasadą swobody przepływu pracowników byłoby np. ustanowienie wymogu posiadania polskiego obywatelstwa w przypadku zatrudnienia w polskim urzędzie na stanowisku informatyka. W zakresie obowiązków informatyka urzędu administracyjnego bowiem nie mieści się wykonywanie władzy publicznej.

Poza zakresem zastosowania art. 45 ust. 4 TFUE znajduje się także zatrudnienie w jednostkach świadczących usługi użyteczności publicznej, tj. zatrudnienie w zakładach świadczących usługi:

• transportu publicznego,
• pocztowe,
• telekomunikacyjne,
• w publicznych zakładach opieki zdrowotnej,
• w publicznym radiu,
• w publicznej telewizji.

Przykład

W maju 2010 r. rozpoczęła się rekrutacja na stanowisko kierowcy w Zakładzie Transportu Miejskiego m.st. Warszawy. O pracę na tym stanowisku ubiegał się obywatel Bułgarii. Nie został zatrudniony ze względu na brak polskiego obywatelstwa.

Jest to działanie niezgodne z prawem, ponieważ narusza zasadę swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej. Polska nie wprowadziła okresów przejściowych w zakresie swobody przepływu pracowników dla obywateli Bułgarii. W związku z tym od dnia przystąpienia Bułgarii do Unii Europejskiej (tj. od 1 stycznia 2007 r.) obywatel tego państwa poszukujący zatrudnienia na terytorium Polski może powoływać się na prawa wynikające z unijnej swobody przepływu pracowników.

Zatrudnienie w administracji publicznej w rozumieniu art. 45 ust. 4 TFUE nie obejmuje również zatrudnienia na stanowisku nauczyciela w szkole publicznej (wyrok w sprawie Lawrie-Blum, C-66/85) oraz zatrudnienia na niższych stanowiskach w administracji publicznej (wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii, C-149/79).

Według Komisji Europejskiej wyjątek od zasady swobody przepływu pracowników wewnątrz Unii znajdzie zastosowanie w przypadku zatrudnienia w:

• organach wymiaru sprawiedliwości,
• organach podatkowych,
• służbie dyplomatycznej,
• służbach zmilitaryzowanych.

Zakres przedmiotowy

Jeżeli chodzi zakres przedmiotowy zastosowania art. 45 ust. 4 TFUE to, jak podkreślił Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie Sotgiu (C-152/73), przepis ten dotyczy tylko zasad dostępu do zatrudnienia na danym stanowisku obywateli innego państwa członkowskiego niż państwo zatrudnienia.

Stan faktyczny w przywołanej sprawie przedstawiał się następująco – obywatel włoski zatrudniony przez Niemiecki Federalny Urząd Pocztowy starał się o wypłatę dodatku za rozłąkę, który przyznawano pracownikom niemieckim przeniesionym do pracy poza miejscem ich zamieszkania.

Trybunał Sprawiedliwości, powołując się na art. 48 ust. 4 Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (obecnie art. 45 ust. 4 TFUE), stwierdził, że przepis ten ma na celu ochronę interesu państwa przez umożliwienie temu państwu ograniczenia dostępu do zatrudnienia na niektórych stanowiskach w administracji publicznej. W związku z tym, jeżeli obywatel innego państwa członkowskiego został zatrudniony w jednostce administracji publicznej, to świadczy to o tym, że nie było potrzeby ochrony interesu państwa – ochrony, która leży u podstaw ustanowienia wyjątku od swobody przepływu pracowników. W konsekwencji więc, w takiej sytuacji art. 45 ust. 4 TFUE nie może stanowić uzasadnienia zróżnicowania warunków wynagradzania pracowników zatrudnionych w administracji publicznej tylko ze względu na posiadane obywatelstwo.

Warto zwrócić uwagę, że inaczej sprawa wyglądałaby, gdyby zatrudniony w administracji publicznej obywatel innego państwa członkowskiego ubiegał się o awans na wyższe stanowisko urzędnicze. Wówczas w zależności od zakresu uprawnień i obowiązków związanych z pełnieniem owego wyższego stanowiska urzędniczego art. 45 ust. 4 TFUE mógłby znaleźć zastosowanie. Należy jednak podkreślić, że rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy nie od podstawy zatrudnienia (umowa o pracę czy mianowanie), ale od analizy zakresu uprawnień i obowiązków. A dokładniej zależy od ustalenia, czy z zatrudnieniem na danym stanowisku wiąże się uczestnictwo w wykonywaniu władzy publicznej, w konsekwencji – czy ochrona interesu państwa wymaga od pracownika zatrudnionego na tym stanowisku lojalności, jakiej można oczekiwać od własnych obywateli.

Podstawa prawna:

• art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana – DzUrz UE C 83 z 30.03.2010 r., s. 47).

Orzecznictwo:

• wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 lutego 1974 r. sprawie Sotgiu przeciwko Deutsche Bundespost (C-152/73, Zb. Orz. 1974, s. 153),
• wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 17 grudnia 1980 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii (C-149/79, Zb. Orz. 1980, s. 3881),
• wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 3 lipca 1986 r. w sprawie Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Wurttemberg (C-66/85, Zb. Orz. 1986, s. 2121),
• wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 2 lipca 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburg (C-473/93, Zb. Orz. 1996, s. 3207).